依靠基层而不是上层解决纠纷，其实，好人就在身边
我到机关讲课，总有人倒苦水，说起“上访的苦恼”。中央苦恼，地方更苦恼。记得1980年代，我在县委大院工作的时候，信访部门是清水衙门，不显山，不露水。谁料想“三十年河东，三十年河西”，信访部门摇身一变，乌鸡成了凤凰，位高权重，威名煊赫。
上访的病根在哪里？
有人问我时，我通常反问他：香港人为什么不到北京上访？然后自问自答：因为北京管不着。再问：没有中央督察，香港官员为什么不敢胡来？答案也很简单，因为中央不管，香港人可以自己管。
在这看似平常的问答中，潜含着破解上访难题的终极答案：权力下放和地方自治。虽然香港是特区，各地不能照搬，但权力下放与推进地方民主政治，应是克服上访难题的不二法门。
在我国，中央和地方关系一直纠缠不清，有人概括为“一放就乱，一收就死”。中央一向地方放权，地方官员就恣意妄为，民怨四起——“一放就乱”。中央忧心忡忡，开始收权。地方事无巨细，听命于中央。地方失去主动性和创造性，变成死水一潭——“一收就死”。几十年来，中央一直在放权与收权之间，进退维谷。
“一放就乱，一收就死”，其实并非权力运行的真实写照。真相是，中央在法律上集中了大量的权力，实际上无力行使，权力虚置；地方没有权力，工作中又必须运用权力，只能法外行权。部分权力在法外运行，国家治理失去秩序。良民无奈上访，刁民借机生事，上访遂成旷世难题。
我国几千年来，有中央集权的传统，缺乏民主自治的经验。藩镇拥兵自重、分裂国家的历史噩梦，深存于民族记忆之中，从而对地方自治，心存戒备。
从文化角度，几千年来的清官文化，一直渲染着“青天在上，赃官在下”的故事。大致剧情是：小人当道，英雄落难，地方上乌云密布。千钧一发之际，皇上身边的贤臣，从天而降。日出云开，甘霖天降。几年前我到一家镇政府调研，党委书记就发牢骚说：“现在老百姓都说，上面是好的，就你们这些歪嘴和尚，坏。我们有什么办法？报纸在你们手里，电视也在你们手里。怎么说都是你们对。”
在人们的思想深处，一旦底层出乱，不是反思底层制度，而是考虑如何“用上面的好人，治理下面的坏人”。结果权力上收，事务上收，人员上调，形成头重脚轻的权力格局。近些年司法改革，不断强化上诉和申诉制度，以致最高法院有五六百号法官，就是这种思路的典型体现。然而，比较法的知识告诉我们，无论英美法系还是大陆法系，无不重视基层司法建设，而不是将公正的重任，托付给上级司法机关。比如美国最高法院，每年审理的案件不过八十件左右，而我国最高法院年审案达八千余件。
重视基层政权的民主建设，向基层放权。依靠基层而不是上层解决纠纷，是解决上访难题的根本出路——其实，好人就在身边。
（作者为中国政法大学教授）
