张恒：手握大权的神秘小组

原文标题：部委冲突背后的神秘小组

级别高 数量多和权力大又不见踪迹

经人指点，他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义，当时他的第一反应是，“这方案也不是某个部门说了算的。”

一场激烈的短兵相接后，央视与《人民邮电报》又退回到往日的状态，仿佛一切都没有发生一样。但弥漫在电信系统和广电系统背后的紧张气氛，却不那么容易消除。

在此之前，为了能让双方求同存异，取得共识，国务院专门成立了一个“三网融合工作协调小组”来协调沟通，其他部委也参与其中，国务院副总理张德江任组 长。这是一个级别很高，又颇具神秘色彩的机构，虽然它的名字出现在许多新闻版面上，但大多是工作成果展示，至于小组的具体结构，如何运作，协调过程等内 容，很少见诸媒体。

小组办公室，据说就设在工信部的大楼里。当工信部与广电总局因为“三网融合”问题分歧严重时，这个协调小组就开始运作，居中调解，组长张德江拍板定案，解决纷争。

在中国政府的实际运作中，像这样的协调小组还有很多，它们“既不进入党的组织机构名录，也不挂机构牌子，没有相应的办公场所”。南开大学周恩来政府管 理学院行政管理学博士，《中国“小组机制”研究》一书的作者周望说。但是它参与中央层面的重大决策，推动重点活动、重点工程的进展，当不同部门间出现意见 纷争时，它又能居中调节。几乎在所有重大，甚至不那么重大的领域，都能看到它的身影，但是想要知道这些小组的确切数量和具体运作细节，并不那么容易。

神秘的“协调小组”

2009年7月14日，国务院批准成立了“保障性安居工程协调小组”。小组由城乡建设部牵头，包括财政部、扶贫办在内的16家其他中央部门参加。在批复中，国务院明确要求“协调小组不刻制印章，不正式行文”。

这几乎是许多“协调小组”的标准规定，而涉及到像“三网融合”这样，利益冲突比较大的问题，协调小组的运作则更为隐秘。

“一方面，他们进行的事情本身就比较保密”，中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授接受本刊记者采访时表示，另一方面，它是一个临时性机构，不会设立网站等信息披露渠道。

周望在撰写《中国“小组机制”研究》这本书时发现，只有在极为有限的相关工作报道中，偶尔能够寻觅到这些组织的身影。至于这些小组的具体运作内容和形 式，其公开程度更为有限。“”隐匿化”与”制度化”是”小组”经过了历史各个阶段的调整、变动后，在当前的发展过程中呈现出来并逐渐趋于稳定的一种状 态。”

这些神秘的“协调小组”既不挂牌子，你在党的组织机构名录也找不到它们。它们没有固定的办公场所，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格，还游离于“三定”规定的约束范围之外。

“三定”是指规定党政部门主要职责、内设机构和人员编制的简称，这也是该部门“合法性”的基础。“三定”内容由中央机构编制委员会办公室（简称“中编办”）负责，每当政府机构进行调整时，中编办的“三定”工作就开始运转。

据周望统计，从1982年开始，到2008年，中国政府共进行了6次大规模的机构改革，每一次，都关涉到“工作小组”这个领域。从新政权成立初期，毛 泽东和他的政治伙伴设立这种“小组机制”，发展到现在，中国各级党政机关名目繁多的“工作小组”数量越来越多，机构臃肿现象严重。

“小组”一出生，便风华正茂

1958年6月10日，中共八届四中全会结束后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，并任命陈云、彭真、陈毅、聂荣臻、陆定一分别担任各组组长。

中共江西省委党史研究室、江西省中共党史学会主办的《党史文苑》刊文认为，当时毛泽东对周恩来领导的政府机构多有不满，这些中央工作小组成立的背景， 很可能与毛泽东要调整党政关系，确定党对政府机构的领导有关。中央党史出版社出版的《若干重大决策与事件的回顾》一书中，薄一波也回忆说：“中共中央决定 成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组，各有专人负责，周恩来的权力被大大消减。”

在当天发布的通知中明确指出，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告……具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”

虽然在此之前，已经有“中央对台小组”等中央工作小组成立，但周望认为，这份通知发布后，“小组机制”才正式进入中国政治过程，因为它“较为正式和全 面地提出在中共中央层面设立这样性质的”小组”，并确定了其在党的组织体系中的大致定位”。以这个定位而言，可以说，“中央工作小组”这种机制，一出生， 便风华正茂，位高权重。

在此之后，中共中央接连设置了一批各种类型的中央工作小组，涉及经济、外交、法律等各个领域。到改革开放初期，因为新的工作任务不断出现，加之以往工 作的恢复和延续，各种“小组”的数量大大增加。只是这个阶段，党对政府的领导机制已经稳定，新成立的“小组”，更多是为了“专门负责较为重要、但已有的工 作部门不适合或无力承担的相关事务”。

规格决定结果

周望通过数据分析发现，2008年机构改革之后，只有面临十分重要、牵涉面较广的跨部门协调性工作，且这一任务又具有长期性，才会设置相应的议事协调 机构，“这一机构必须是高规格的，通常是由国务院总理、副总理、国务委员根据其业务分工，来出任相关议事协调机构的负责人”。

小组领导的级别，直接影响到协调小组的协调能力。“我们在管理上，都是以级别来管理的，”毛寿龙说，“级别低的不可能去协调级别高的。”

2006年6月30日，国务院常务会议决定成立由国家发改委和卫生部牵头、14部委(后增添到16部委)组成的“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。当时的小组负责人是时任发改委主任马凯和卫生部部长高强。

医疗改革涉及到的部门繁多，许多部门自然会从各自职能角度出发思考问题，这背后又关涉到利益调整。医改方案在制定过程中，争议不断，而当时成型的医改方案就有8个。

据《南方周末》报道，医改小组内部的分歧和争论非常厉害，“刚开始听专家们辩论，听得直犯晕，不知道为什么大家争得这么厉害。”一位曾参与医改方案讨 论的官员透露，经人指点，他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义，当时他的第一反应是，“这方案也不是某个部门说了算的。”

2008年底，国务院正式提升了小组的规格，批准医改协调小组升格为医改领导小组，国务院副总理李克强亲自挂帅医改领导小组，希望解决各部门意见不统一这个协调难题。新华网用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。

“小组”依赖症

2010年，原国务院副总理曾培炎在回顾“西部大开发战略”的出台背景时，对这种“小组机制”给予了很高的评价。这个战略实施之初，最先成立的就是“西部地区开发领导小组”。

“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法”，曾培炎相信，“在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。”

2008年，汶川地震发生后，中国政府迅速调动起强大的救灾力量，从中央到地方政令畅通、步调一致，形成强大合力，其中一个主要原因就是成立了“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等跨部门协调机制。

北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授也认为，“各级领导小组是打破部门壁垒、层次界限，集中一切力量，迅速解决重大问题的成功尝试。”

但许多机构和部门，正愈加依赖这一模式，遇事习惯于设立各种议事协调机构，有时甚至仅仅是为了向上级表明对某项工作的重视程度。今年年初，为了提高政 府机构的办事效率，山东济宁市联合多个部门，成立“马上就办办公室”。在西安，以粮食局为主体，吸纳了工商、质检、城管执法等多个部门的综合协调机构，成 立了一个“西安市放心馒头工程领导小组办公室”。

也正因如此，历次机构改革几乎都会关涉到精简“中央小组”这个话题。2008年的大部门体制改革，更是被许多学者认为，可以有效地减少当下各类的议事 协调机构的数量。 “有些事情由一个部门为主来协调，这些协调小组就没用了。”毛寿龙说，改革后，很多部际的协调小组都可以取消，许多部委联合发文的现象也会减少。

但显然，协调小组这种机制并不会完全退出历史舞台。虽然大部制改革减少了部际间的协调工作，但并非完全消除。当广电总局与工信部通过其主管的媒体——央视与《人民邮电报》进行隔空对战时，协调工作的马达，又要悄然启动了。

中央“协调小组”之外的“小组”

领导小组（8个）

全国拥军优属拥政爱民工作领导小组

国务院军队转业干部安置工作小组

国家科技教育领导小组等

“委员会”（17个）

国务院中央军委空中交通管制委员会

全国爱国卫生运动委员会

国务院学位委员会 （与教育部学位管理与研究生教育司“一个机构两块牌子”）等

“指挥部”（3个）

国家森林防火指挥部（与国家林业局森林公安局“一个机构两块牌子”）

国务院抗震救灾指挥部

国家防汛抗旱总指挥部

“办公室”（1个）

国务院纠正行业不正之风办公室

部际联席会议

清理整顿各类交易场所部际联席会议

全国道路交通安全工作部际联席会议等

资料引自《中国“小组机制”研究》，2010年12月第1版。数据统计截至2008年