原文标题:部委冲突背后的神秘小组

级别高 数量多和权力大又不见踪迹

经人指点,他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义,当时他的第一反应是,“这方案也不是某个部门说了算的。”

一场激烈的短兵相接后,央视与《人民邮电报》又退回到往日的状态,仿佛一切都没有发生一样。但弥漫在电信系统和广电系统背后的紧张气氛,却不那么容易消除。

在此之前,为了能让双方求同存异,取得共识,国务院专门成立了一个“三网融合工作协调小组”来协调沟通,其他部委也参与其中,国务院副总理张德江任组 长。这是一个级别很高,又颇具神秘色彩的机构,虽然它的名字出现在许多新闻版面上,但大多是工作成果展示,至于小组的具体结构,如何运作,协调过程等内 容,很少见诸媒体。

小组办公室,据说就设在工信部的大楼里。当工信部与广电总局因为“三网融合”问题分歧严重时,这个协调小组就开始运作,居中调解,组长张德江拍板定案,解决纷争。

在中国政府的实际运作中,像这样的协调小组还有很多,它们“既不进入党的组织机构名录,也不挂机构牌子,没有相应的办公场所”。南开大学周恩来政府管 理学院行政管理学博士,《中国“小组机制”研究》一书的作者周望说。但是它参与中央层面的重大决策,推动重点活动、重点工程的进展,当不同部门间出现意见 纷争时,它又能居中调节。几乎在所有重大,甚至不那么重大的领域,都能看到它的身影,但是想要知道这些小组的确切数量和具体运作细节,并不那么容易。

神秘的“协调小组”

2009年7月14日,国务院批准成立了“保障性安居工程协调小组”。小组由城乡建设部牵头,包括财政部、扶贫办在内的16家其他中央部门参加。在批复中,国务院明确要求“协调小组不刻制印章,不正式行文”。

这几乎是许多“协调小组”的标准规定,而涉及到像“三网融合”这样,利益冲突比较大的问题,协调小组的运作则更为隐秘。

“一方面,他们进行的事情本身就比较保密”,中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授接受本刊记者采访时表示,另一方面,它是一个临时性机构,不会设立网站等信息披露渠道。

周望在撰写《中国“小组机制”研究》这本书时发现,只有在极为有限的相关工作报道中,偶尔能够寻觅到这些组织的身影。至于这些小组的具体运作内容和形 式,其公开程度更为有限。“”隐匿化”与”制度化”是”小组”经过了历史各个阶段的调整、变动后,在当前的发展过程中呈现出来并逐渐趋于稳定的一种状 态。”

这些神秘的“协调小组”既不挂牌子,你在党的组织机构名录也找不到它们。它们没有固定的办公场所,也不单独确定人员编制,不核拨经费,不确定机构规格,还游离于“三定”规定的约束范围之外。

“三定”是指规定党政部门主要职责、内设机构和人员编制的简称,这也是该部门“合法性”的基础。“三定”内容由中央机构编制委员会办公室(简称“中编办”)负责,每当政府机构进行调整时,中编办的“三定”工作就开始运转。

据周望统计,从1982年开始,到2008年,中国政府共进行了6次大规模的机构改革,每一次,都关涉到“工作小组”这个领域。从新政权成立初期,毛 泽东和他的政治伙伴设立这种“小组机制”,发展到现在,中国各级党政机关名目繁多的“工作小组”数量越来越多,机构臃肿现象严重。

“小组”一出生,便风华正茂

1958年6月10日,中共八届四中全会结束后,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,并任命陈云、彭真、陈毅、聂荣臻、陆定一分别担任各组组长。

中共江西省委党史研究室、江西省中共党史学会主办的《党史文苑》刊文认为,当时毛泽东对周恩来领导的政府机构多有不满,这些中央工作小组成立的背景, 很可能与毛泽东要调整党政关系,确定党对政府机构的领导有关。中央党史出版社出版的《若干重大决策与事件的回顾》一书中,薄一波也回忆说:“中共中央决定 成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组,各有专人负责,周恩来的权力被大大消减。”

在当天发布的通知中明确指出,“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告……具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”

虽然在此之前,已经有“中央对台小组”等中央工作小组成立,但周望认为,这份通知发布后,“小组机制”才正式进入中国政治过程,因为它“较为正式和全 面地提出在中共中央层面设立这样性质的”小组”,并确定了其在党的组织体系中的大致定位”。以这个定位而言,可以说,“中央工作小组”这种机制,一出生, 便风华正茂,位高权重。

在此之后,中共中央接连设置了一批各种类型的中央工作小组,涉及经济、外交、法律等各个领域。到改革开放初期,因为新的工作任务不断出现,加之以往工 作的恢复和延续,各种“小组”的数量大大增加。只是这个阶段,党对政府的领导机制已经稳定,新成立的“小组”,更多是为了“专门负责较为重要、但已有的工 作部门不适合或无力承担的相关事务”。

规格决定结果

周望通过数据分析发现,2008年机构改革之后,只有面临十分重要、牵涉面较广的跨部门协调性工作,且这一任务又具有长期性,才会设置相应的议事协调 机构,“这一机构必须是高规格的,通常是由国务院总理、副总理、国务委员根据其业务分工,来出任相关议事协调机构的负责人”。

小组领导的级别,直接影响到协调小组的协调能力。“我们在管理上,都是以级别来管理的,”毛寿龙说,“级别低的不可能去协调级别高的。”

2006年6月30日,国务院常务会议决定成立由国家发改委和卫生部牵头、14部委(后增添到16部委)组成的“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。当时的小组负责人是时任发改委主任马凯和卫生部部长高强。

医疗改革涉及到的部门繁多,许多部门自然会从各自职能角度出发思考问题,这背后又关涉到利益调整。医改方案在制定过程中,争议不断,而当时成型的医改方案就有8个。

据《南方周末》报道,医改小组内部的分歧和争论非常厉害,“刚开始听专家们辩论,听得直犯晕,不知道为什么大家争得这么厉害。”一位曾参与医改方案讨 论的官员透露,经人指点,他才明白了专家们的专业表述后面的利益调整意义,当时他的第一反应是,“这方案也不是某个部门说了算的。”

2008年底,国务院正式提升了小组的规格,批准医改协调小组升格为医改领导小组,国务院副总理李克强亲自挂帅医改领导小组,希望解决各部门意见不统一这个协调难题。新华网用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。

“小组”依赖症

2010年,原国务院副总理曾培炎在回顾“西部大开发战略”的出台背景时,对这种“小组机制”给予了很高的评价。这个战略实施之初,最先成立的就是“西部地区开发领导小组”。

“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务,是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效工作方法”,曾培炎相信,“在重大决策具体落实和实施过程中,建立跨部门的协调合作机制,有利于减少层级、提高效率。”

2008年,汶川地震发生后,中国政府迅速调动起强大的救灾力量,从中央到地方政令畅通、步调一致,形成强大合力,其中一个主要原因就是成立了“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等跨部门协调机制。

北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎教授也认为,“各级领导小组是打破部门壁垒、层次界限,集中一切力量,迅速解决重大问题的成功尝试。”

但许多机构和部门,正愈加依赖这一模式,遇事习惯于设立各种议事协调机构,有时甚至仅仅是为了向上级表明对某项工作的重视程度。今年年初,为了提高政 府机构的办事效率,山东济宁市联合多个部门,成立“马上就办办公室”。在西安,以粮食局为主体,吸纳了工商、质检、城管执法等多个部门的综合协调机构,成 立了一个“西安市放心馒头工程领导小组办公室”。

也正因如此,历次机构改革几乎都会关涉到精简“中央小组”这个话题。2008年的大部门体制改革,更是被许多学者认为,可以有效地减少当下各类的议事 协调机构的数量。 “有些事情由一个部门为主来协调,这些协调小组就没用了。”毛寿龙说,改革后,很多部际的协调小组都可以取消,许多部委联合发文的现象也会减少。

但显然,协调小组这种机制并不会完全退出历史舞台。虽然大部制改革减少了部际间的协调工作,但并非完全消除。当广电总局与工信部通过其主管的媒体——央视与《人民邮电报》进行隔空对战时,协调工作的马达,又要悄然启动了。

中央“协调小组”之外的“小组”

领导小组(8个)

全国拥军优属拥政爱民工作领导小组

国务院军队转业干部安置工作小组

国家科技教育领导小组等

“委员会”(17个)

国务院中央军委空中交通管制委员会

全国爱国卫生运动委员会

国务院学位委员会 (与教育部学位管理与研究生教育司“一个机构两块牌子”)等

“指挥部”(3个)

国家森林防火指挥部(与国家林业局森林公安局“一个机构两块牌子”)

国务院抗震救灾指挥部

国家防汛抗旱总指挥部

“办公室”(1个)

国务院纠正行业不正之风办公室

部际联席会议

清理整顿各类交易场所部际联席会议

全国道路交通安全工作部际联席会议等

资料引自《中国“小组机制”研究》,2010年12月第1版。数据统计截至2008年

来源: 《Vista看天下》 | 来源日期:2011年12月08日 | 责任编辑:王科力