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李昌平：越南土地私有化的灾难

进入专题： 土地私有化 土地制度    ● 李昌平 （进入专栏）  
    2008年10月4日-13日，三中全会召开之际，笔者开始了第三次越南之行。很多人告诉笔者，越南的土地是“私有化”的，是可以自由买卖的。这是笔者这次来越南的主要原因。这次越南之行访问了永福省的农民、小企业主和乡镇干部，还在胡志明市、河内市等地拜访了已故武总理的大秘武国俊先生，已故总书记的秘书、去年退休的政治局常委潘演先生，还拜访了在任的全国农会、中央经济研究局等机构的负责人。
    　　
    一、越南土地制度的概况
    　　
    通过访问，感觉越南的土地制度大体上是这样的：15年前，越南进行了土改，实行“土地国家所有+农户20年使用”，集体所有制不复存在了。理论上讲，在20年（期满后会再延长50年以上）之内，农民可以出租、抵押和买卖土地，也可以申请土地“农转非”后出让土地。在实际的操作过程中主要做法如下。
    在永福省（距离河内60公里）的郊区新筹乡，农户一般4-5口人，户平3亩多农地和150平方米宅基地。农民的土地是不能用来办“乡村企业的”，甚至稻田改作稻田养鱼或种水果都是不可以的，必须种植粮食（粮食价格为2人民币/公斤）。新筹乡农民的农地，是不能在银行抵押的（在越南的南部等地区可以，主要是有“农转非”预期或收入较高），银行只接受农民的宅基地等非农地抵押，一般360平方米可以抵押贷款60 000 000越南币（越南币和人民币比价2 480：1）；农业庄园可以抵押， 360平方米可以抵押30 000 000越南币。越南农民贷款的官方月息为1. 7%以上。农地转租比较多，一般360平方米的年租金不会超过100公斤稻谷（360平方米的年生产总量为540公斤）；农地也有买卖，但很少，价钱差别很大， （360平方米）低的2 000元人民币，高的万元以上也有，关键看土地处于什么位置和政府有什么规划；在越南，农地可以向政府申请“农转非”（主要是建房），永福省郊区农村，360平方米农地“农转非”后，农民可以获得4 000元人民币，政府可以获得10 000人民币的财政收入，办理各种证件的手续费和礼金等，大约需要40 000元人民币以上。“农转非”后的住宅用地，转手即可盈利2倍以上；大量的土地“农转非”，还是由政府统一征用。据新筹乡乡长介绍，全乡总面积700公顷，两年后将有400公顷变成工业区，工业区是省政府做的。政府要办工业区，土地征用价格是政府定的，和中国的土地征用补偿政策非常相似，亩补偿一般在20 000元人民币以下。对于政府大量征地，农民有抵触，但只能服从。笔者问，农民自己申请土地“农转非”办工业和商业可不可以，乡长说不可以（注：有钱有权人应该可以）。
    新筹乡的干部还带我参观了一个农民办的家庭砖瓦场（离乡政府只有1公里地，绝对不属于山西黑砖窑一类），场主姓梁，年生产50 000片瓦。因为越南农村没有经历中国乡镇企业发展的时代，所以农村加工业很少见，土地“私有化”后，再用土地办乡村小工业非常难。年产5万瓦片的加工厂，一年可以收入15 000人民币。工人每月工资80元人民币（下雨休息）。女工对我说：一天工作10小时，月薪80元人民币。我不相信，重复问了三次。老板也说是80元月薪（我在胡志明市访问时，人们告诉我工人工资为200-500美元左右；在胡志明市内，工人工资为600元人民币以上）。我的眼泪不听话的留下来了。越南的村庄，没有集体建设用地，也没有机动地，农地不能改变用途（水稻地不能用来种水果和养鱼），所以，砖瓦场的用土都要花钱买来。由于土地没有任何机动，（现在）新婚的年轻人要建房，必须花钱买宅基地，100平方米的宅基地，需要4万人民币（1亿越南币，我问了3次），我再一次流泪了。如果越南的土地政策像中国一样——准许农民用稻田发展稻田养鱼或鱼池边上建猪舍养猪，或有集体建设用地办更多乡村企业，这样越南农民在农村就会有更多发展机会和选择权，农民的工价就绝对不可能只有80元人民币/月（不到中国农村农民工价的十分之一）。回到酒店，想起80元工资和4万元宅地，还是止不住泪水！
    越南的工业化和城市化步伐在加快，在访问越南《年轻人报》（越南最大最有影响力的报纸）的时候，越南朋友多次问我，你们中国有没有强制廉价征收农民土地办高尔夫球场的，有没有无偿给外国人土地办工厂，我说有的。越南人说，越南也一样。我问，越南土地是“私有的”，可以自主买卖的，怎么会出现和中国一样的情况呢？越南朋友的回答是：虽然理论上说，20年内（或50年内）是自主买卖的，但因为农民没有能力维护自己的土地，还是很容易失去土地。
    在越南，由于不存在“增人增地。减人减地”的“土”政策，人多地少和人少地多的矛盾日益突出，社会主义“耕者有其田”和“居者有其屋”的基本底线正在消失。很多农民非常恐慌。
    在越南，水灾越来越频繁，水系和道路遭到破坏是常见的事情，由于没有集体和土地集体所有制了，要恢复就只有等国家“恩惠”了。农民种地越来越不方便，灾害风险越来越高，且成本也越来越高了。为了阻止撂荒发展趋势，政府不得不实行免费水利服务。
    越南农村缺乏规划，住房乱七八糟布局，农村建设规划受到土地“私有”的严重制约；当笔者向越南朋友介绍南街村、大寨村、华西村和周家庄公社等7 000个村庄的时候，越南朋友只知道小岗村，从来没有听中国官方介绍过这7000个村庄情况，非常羡慕这7 000个坚持集体经济和土地集体所有制的村庄。越南朋友自言自语：看来我们学中国改革比中国改的彻底啊！笔者问越南在任的官员，越南在2013年农民20年土地使用权到期之后，土地制度会怎么变化？越南的官员告诉我，不能等到2013年，最近1-2年要修改《土地法》，总的方向是“土地国家所有，农民长期使用”，使用权将再延长50年以上。笔者问，政府今后征地是不是仅限于公益用地，得到的回答是，国家征用土地也可以用于工商业，征用农民土地补偿会有所提高。这让笔者感觉越南的土地制度在由“私有”向“国有”转变。
    　　
    二、中国和越南土地制度比较
    　　
    越南的朋友问笔者对越南的土地制度有什么建议，笔者说，笔者的国家正在召开三中全会，可能会进一步深化土地制度改革，笔者是来越南学习土地制度的，不敢谈什么建议。在越南朋友的再三要求下，笔者还是对中越土地制度做了一些比较。
    越南在土地制度理论上，相对中国是有优势的，如农民进城可以出售自己的土地，但实际的结果是，农地并不值钱，农地价格不到大城市土地价格的1% （胡志明市、河内市等城市房价比北京、海上还高），农民根本无法靠出售农村土地的收益购买城市的住房（1亩农地不够在城市买1平方米住房），何况农民工不可能短期内享受市民待遇，因此，农民根本无法“退田进城”。绝大多数农民也许一生的积蓄只能在农村买宅基地（100平方米4万元）；又如，理论上讲，部分农民是有可能将自己的农地申请转非“的，是可以由农民转变为土地资本家的，但实际的情况是，土地”农转非“完全控制在政府和少数人手中，农民只有出售农地的份，或只能获得很少的”农转非“收益；再如，理论上讲，农民是可以用农地抵押贷款的，但实际上银行并不接受农地抵押（除非土地区位优势极佳），且利息高得农民无法承受；再如，理论上讲，越南的土地制度更有利土地规模经营，实际情况是农民家庭所拥有的土地处于高度分散化状态，没有”集体“这个层面起中介作用，根本没法有效流转……是不是因为农民只有20年土地使用权的政策所致呢？实际上越南的所有人都知道，农民已经获得的20年土地使用权实际上不会再变了，现在是谁的，永久都是谁的，是”永久不变“了。很多理论上应该有的土地权利，实践中并不能实现，并不是说”使用权物权化“了，一切问题都解决了。
    农民的土地权利得到充分实现，需要有廉洁的政府，需要有产权实现的基础性制度体系，需要有农民组织的自我保护等等。随着土地农民集体所有制的解体，农民组织基本上解体了，村庄共同体在瓦解之中（尽管越南有全国性的农会，和共青团和妇联是一样的组织）。加上越南农村没有经历乡镇企业发展的时代，比中国农村要落后，怎么可能建立起私有产权实现的基础性制度呢？农民没有共同体（组织），农民怎么可能阻止或对抗基层政府的腐败官员和黑社会、黑资本结盟呢？
    相对越南，中国的土地制度，至少有两大优势。
    一是农民集体所有制优势。土地农民集体所有制由4个部分构成：1）共同共有部分，如公共水塘、水系和公共活动场所等，这便利农民生活和生产，相对越南农村而言，大大节约了成本；2）按份所有部分，如基本农田和自留地等。所有权一人一份，体现公平；承包权（使用权）可以不平均占有，体现效率，但有偿使用——收取承包费。土地承包费按集体成员份额所有权平均分配。这有利于土地规模化、专业化经营，更有利于劳动力转移。更重要的是可以保障”耕者有其田“。3）按户占有部分：如宅基地。结婚就可以分配到宅基地， 2人也是一个宅地，3-4人也是一个宅地，是按户占有。相对越南年轻人要花4万人民买100平方米宅地，中国的集体所有制是可以守住”居者有其屋“底线的。4）机动地和集体建设用地部分。农民集体机动地和集体建设用地，可以分配新婚人的宅基地、可以解决新增人口的口粮田，也便利发展砖瓦场、农产品储备库、禽蛋加工厂、养鸡场、养猪场、渔场之类的乡村工业和专业化养殖，为农民自主解决基本需求和消化社区内部矛盾有很大便利；还为保护农民社区共同体和村民自治提供了基础：如：为维护村庄共同水系、道路、公共生活场所、自来水、三提五统公共开支等提供了保障，越南正是由于没有了土地集体所有制，水系和道路一旦遭到破坏，就难以恢复。改善社区公共生活和维持社区自治，就更难了。和越南相比，中国土地制度的第二大优势是农民可以在”大农业“框架下，自主改变土地用途。如水稻田可以用于水产养殖，棉花地可以用于种植水果，甚至可以用农地盖农业生产房，等等，虽然也有限制，但限制不强。这有利农民适用市场变化调整生产结构，也有利农民在土地上获得更多的发展机会和选择机会。这是中国农村居民在农村务工的劳动力价格高出越南5-10倍的重要原因之一。
    但中国土地制度在90年代以来的”深化改革“中，不是在完善土地农民集体所有制，一直在去集体所有制，已经产生了很大问题，主要有如下几个方面：一是政府征用农民的土地，补偿的是30年使用权，得到的却是所有权。同时，政府规定农民种地不向土地所有制（农民集体）交钱了，政府正在消灭《宪法》规定的土地农民集体所有制和农民村社共同体。这个变化没有任何积极意义；二是中国”增人不增地、减人不减地“的政策，已经在不少地方造成了30%的”无地农民“或”有地市民“。中国政府好像不准备重新均分土地，以解决”无地农民“和”有地市民“的矛盾，如果在土地占有已经极不均衡的基础上，再延长承包期70年，会使中国的”无地农民“和”有地市民“越来越多，”无地农民“要给”有地市民“交租，这不利于农村和农业发展，也会使”无地农民“陷入非常贫困之中，还会使社区共同体功能丧失，将来一定会导致社会冲突；三是5%的机动地制度和土地均分制度在逐步取消，这会导致农村道路、水系等社区生产生活设施去”村庄共同体化“和新增人口住宅地”市场化“和”商品化“；四是土地”农转非“过程中的地租增值和土地资本化收益，农民不能得到，全部归了政府和工商业资本家。20世纪80年代农民日子和农村经济发展节节高，就是因为土地可以用来发展乡镇企业和社队企业，农民可以分享土地增值收益和资本化收益；五是农村金融体制没有与土地制度配套，农民地权抵押不能实现。特别是不准农民的合作金融发展，农民土地不能优先在农民合作金融组织内抵押，利息不能归农民。像越南农民贷款月息1. 7%以上，土地抵押实际上会使农民失去土地（中国农民种地效益太低，其收益不可以支付越南这样的高利贷）。
    　　
    三、如何评价土地制度的好或坏
    　　
    在笔者看来，如果按照中国土地改革的方向，“有地市民”占有“无地农民”的土地农用地租，这个就错了；征用的是农民集体所有土地的所有权，补偿的却是农户30年土地农用使用权，土地“农转非”的地租增值农民得不到，这样的土地改革就不可取。土地“农转非”后，土地只能成为商人的资本，不能成为农民的资本，农民不能分享土地资本化收益，这样的土地制度就不可取。土地制度改革改的新婚农民没有宅基地了，就荒唐了！
    在笔者看来，评判一个发展中国家的土地制度好不好，关键看这样几点：第一，农民是否获得分享地租增值收益和土地资本化收益的权利，是不是分享了全部的土地农用地租，是不是分享了”农转非“地租增值的50%以上，是不是拥有不少于25%的”农转非“土地的资本化权利；第二，是不是保障了”耕者有其田“和”居者有其屋“；第三，是不是有利于农民组织化和村庄共同体自治；第四，是不是有利村民退出村庄共同体和土地向种田能手相对集中；第五，是不是有利于新农村规划和建设（生产和生活）；第六，是不是有利巩固农民在农业和农村经济发展中的主体性；第七，是不是有利村民在农民和农民工之间转换。
    符合这些标准，就是相对好的土地制度。
    　　
    文章发于：华中科技大学学报
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本文责编：frank
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