李昌平:越南土地私有化的灾难


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土地私有化 土地制度    ● 李昌平进入专栏)  
    2008年10月4日-13日,三中全会召开之际,笔者开始了第三次越南之行。很多人告诉笔者,越南的土地是“私有化”的,是可以自由买卖的。这是笔者这次来越南的主要原因。这次越南之行访问了永福省的农民、小企业主和乡镇干部,还在胡志明市、河内市等地拜访了已故武总理的大秘武国俊先生,已故总书记的秘书、去年退休的政治局常委潘演先生,还拜访了在任的全国农会、中央经济研究局等机构的负责人。
      
    一、越南土地制度的概况
      
    通过访问,感觉越南的土地制度大体上是这样的:15年前,越南进行了土改,实行“土地国家所有+农户20年使用”,集体所有制不复存在了。理论上讲,在20年(期满后会再延长50年以上)之内,农民可以出租、抵押和买卖土地,也可以申请土地“农转非”后出让土地。在实际的操作过程中主要做法如下。
    在永福省(距离河内60公里)的郊区新筹乡,农户一般4-5口人,户平3亩多农地和150平方米宅基地。农民的土地是不能用来办“乡村企业的”,甚至稻田改作稻田养鱼或种水果都是不可以的,必须种植粮食(粮食价格为2人民币/公斤)。新筹乡农民的农地,是不能在银行抵押的(在越南的南部等地区可以,主要是有“农转非”预期或收入较高),银行只接受农民的宅基地等非农地抵押,一般360平方米可以抵押贷款60 000 000越南币(越南币和人民币比价2 480:1);农业庄园可以抵押, 360平方米可以抵押30 000 000越南币。越南农民贷款的官方月息为1. 7%以上。农地转租比较多,一般360平方米的年租金不会超过100公斤稻谷(360平方米的年生产总量为540公斤);农地也有买卖,但很少,价钱差别很大, (360平方米)低的2 000元人民币,高的万元以上也有,关键看土地处于什么位置和政府有什么规划;在越南,农地可以向政府申请“农转非”(主要是建房),永福省郊区农村,360平方米农地“农转非”后,农民可以获得4 000元人民币,政府可以获得10 000人民币的财政收入,办理各种证件的手续费和礼金等,大约需要40 000元人民币以上。“农转非”后的住宅用地,转手即可盈利2倍以上;大量的土地“农转非”,还是由政府统一征用。据新筹乡乡长介绍,全乡总面积700公顷,两年后将有400公顷变成工业区,工业区是省政府做的。政府要办工业区,土地征用价格是政府定的,和中国的土地征用补偿政策非常相似,亩补偿一般在20 000元人民币以下。对于政府大量征地,农民有抵触,但只能服从。笔者问,农民自己申请土地“农转非”办工业和商业可不可以,乡长说不可以(注:有钱有权人应该可以)。
    新筹乡的干部还带我参观了一个农民办的家庭砖瓦场(离乡政府只有1公里地,绝对不属于山西黑砖窑一类),场主姓梁,年生产50 000片瓦。因为越南农村没有经历中国乡镇企业发展的时代,所以农村加工业很少见,土地“私有化”后,再用土地办乡村小工业非常难。年产5万瓦片的加工厂,一年可以收入15 000人民币。工人每月工资80元人民币(下雨休息)。女工对我说:一天工作10小时,月薪80元人民币。我不相信,重复问了三次。老板也说是80元月薪(我在胡志明市访问时,人们告诉我工人工资为200-500美元左右;在胡志明市内,工人工资为600元人民币以上)。我的眼泪不听话的留下来了。越南的村庄,没有集体建设用地,也没有机动地,农地不能改变用途(水稻地不能用来种水果和养鱼),所以,砖瓦场的用土都要花钱买来。由于土地没有任何机动,(现在)新婚的年轻人要建房,必须花钱买宅基地,100平方米的宅基地,需要4万人民币(1亿越南币,我问了3次),我再一次流泪了。如果越南的土地政策像中国一样——准许农民用稻田发展稻田养鱼或鱼池边上建猪舍养猪,或有集体建设用地办更多乡村企业,这样越南农民在农村就会有更多发展机会和选择权,农民的工价就绝对不可能只有80元人民币/月(不到中国农村农民工价的十分之一)。回到酒店,想起80元工资和4万元宅地,还是止不住泪水!
    越南的工业化和城市化步伐在加快,在访问越南《年轻人报》(越南最大最有影响力的报纸)的时候,越南朋友多次问我,你们中国有没有强制廉价征收农民土地办高尔夫球场的,有没有无偿给外国人土地办工厂,我说有的。越南人说,越南也一样。我问,越南土地是“私有的”,可以自主买卖的,怎么会出现和中国一样的情况呢?越南朋友的回答是:虽然理论上说,20年内(或50年内)是自主买卖的,但因为农民没有能力维护自己的土地,还是很容易失去土地。
    在越南,由于不存在“增人增地。减人减地”的“土”政策,人多地少和人少地多的矛盾日益突出,社会主义“耕者有其田”和“居者有其屋”的基本底线正在消失。很多农民非常恐慌。
    在越南,水灾越来越频繁,水系和道路遭到破坏是常见的事情,由于没有集体和土地集体所有制了,要恢复就只有等国家“恩惠”了。农民种地越来越不方便,灾害风险越来越高,且成本也越来越高了。为了阻止撂荒发展趋势,政府不得不实行免费水利服务。
    越南农村缺乏规划,住房乱七八糟布局,农村建设规划受到土地“私有”的严重制约;当笔者向越南朋友介绍南街村、大寨村、华西村和周家庄公社等7 000个村庄的时候,越南朋友只知道小岗村,从来没有听中国官方介绍过这7000个村庄情况,非常羡慕这7 000个坚持集体经济和土地集体所有制的村庄。越南朋友自言自语:看来我们学中国改革比中国改的彻底啊!笔者问越南在任的官员,越南在2013年农民20年土地使用权到期之后,土地制度会怎么变化?越南的官员告诉我,不能等到2013年,最近1-2年要修改《土地法》,总的方向是“土地国家所有,农民长期使用”,使用权将再延长50年以上。笔者问,政府今后征地是不是仅限于公益用地,得到的回答是,国家征用土地也可以用于工商业,征用农民土地补偿会有所提高。这让笔者感觉越南的土地制度在由“私有”向“国有”转变。
      
    二、中国和越南土地制度比较
      
    越南的朋友问笔者对越南的土地制度有什么建议,笔者说,笔者的国家正在召开三中全会,可能会进一步深化土地制度改革,笔者是来越南学习土地制度的,不敢谈什么建议。在越南朋友的再三要求下,笔者还是对中越土地制度做了一些比较。
    越南在土地制度理论上,相对中国是有优势的,如农民进城可以出售自己的土地,但实际的结果是,农地并不值钱,农地价格不到大城市土地价格的1% (胡志明市、河内市等城市房价比北京、海上还高),农民根本无法靠出售农村土地的收益购买城市的住房(1亩农地不够在城市买1平方米住房),何况农民工不可能短期内享受市民待遇,因此,农民根本无法“退田进城”。绝大多数农民也许一生的积蓄只能在农村买宅基地(100平方米4万元);又如,理论上讲,部分农民是有可能将自己的农地申请转非“的,是可以由农民转变为土地资本家的,但实际的情况是,土地”农转非“完全控制在政府和少数人手中,农民只有出售农地的份,或只能获得很少的”农转非“收益;再如,理论上讲,农民是可以用农地抵押贷款的,但实际上银行并不接受农地抵押(除非土地区位优势极佳),且利息高得农民无法承受;再如,理论上讲,越南的土地制度更有利土地规模经营,实际情况是农民家庭所拥有的土地处于高度分散化状态,没有”集体“这个层面起中介作用,根本没法有效流转……是不是因为农民只有20年土地使用权的政策所致呢?实际上越南的所有人都知道,农民已经获得的20年土地使用权实际上不会再变了,现在是谁的,永久都是谁的,是”永久不变“了。很多理论上应该有的土地权利,实践中并不能实现,并不是说”使用权物权化“了,一切问题都解决了。
    农民的土地权利得到充分实现,需要有廉洁的政府,需要有产权实现的基础性制度体系,需要有农民组织的自我保护等等。随着土地农民集体所有制的解体,农民组织基本上解体了,村庄共同体在瓦解之中(尽管越南有全国性的农会,和共青团和妇联是一样的组织)。加上越南农村没有经历乡镇企业发展的时代,比中国农村要落后,怎么可能建立起私有产权实现的基础性制度呢?农民没有共同体(组织),农民怎么可能阻止或对抗基层政府的腐败官员和黑社会、黑资本结盟呢?
    相对越南,中国的土地制度,至少有两大优势。
    一是农民集体所有制优势。土地农民集体所有制由4个部分构成:1)共同共有部分,如公共水塘、水系和公共活动场所等,这便利农民生活和生产,相对越南农村而言,大大节约了成本;2)按份所有部分,如基本农田和自留地等。所有权一人一份,体现公平;承包权(使用权)可以不平均占有,体现效率,但有偿使用——收取承包费。土地承包费按集体成员份额所有权平均分配。这有利于土地规模化、专业化经营,更有利于劳动力转移。更重要的是可以保障”耕者有其田“。3)按户占有部分:如宅基地。结婚就可以分配到宅基地, 2人也是一个宅地,3-4人也是一个宅地,是按户占有。相对越南年轻人要花4万人民买100平方米宅地,中国的集体所有制是可以守住”居者有其屋“底线的。4)机动地和集体建设用地部分。农民集体机动地和集体建设用地,可以分配新婚人的宅基地、可以解决新增人口的口粮田,也便利发展砖瓦场、农产品储备库、禽蛋加工厂、养鸡场、养猪场、渔场之类的乡村工业和专业化养殖,为农民自主解决基本需求和消化社区内部矛盾有很大便利;还为保护农民社区共同体和村民自治提供了基础:如:为维护村庄共同水系、道路、公共生活场所、自来水、三提五统公共开支等提供了保障,越南正是由于没有了土地集体所有制,水系和道路一旦遭到破坏,就难以恢复。改善社区公共生活和维持社区自治,就更难了。和越南相比,中国土地制度的第二大优势是农民可以在”大农业“框架下,自主改变土地用途。如水稻田可以用于水产养殖,棉花地可以用于种植水果,甚至可以用农地盖农业生产房,等等,虽然也有限制,但限制不强。这有利农民适用市场变化调整生产结构,也有利农民在土地上获得更多的发展机会和选择机会。这是中国农村居民在农村务工的劳动力价格高出越南5-10倍的重要原因之一。
    但中国土地制度在90年代以来的”深化改革“中,不是在完善土地农民集体所有制,一直在去集体所有制,已经产生了很大问题,主要有如下几个方面:一是政府征用农民的土地,补偿的是30年使用权,得到的却是所有权。同时,政府规定农民种地不向土地所有制(农民集体)交钱了,政府正在消灭《宪法》规定的土地农民集体所有制和农民村社共同体。这个变化没有任何积极意义;二是中国”增人不增地、减人不减地“的政策,已经在不少地方造成了30%的”无地农民“或”有地市民“。中国政府好像不准备重新均分土地,以解决”无地农民“和”有地市民“的矛盾,如果在土地占有已经极不均衡的基础上,再延长承包期70年,会使中国的”无地农民“和”有地市民“越来越多,”无地农民“要给”有地市民“交租,这不利于农村和农业发展,也会使”无地农民“陷入非常贫困之中,还会使社区共同体功能丧失,将来一定会导致社会冲突;三是5%的机动地制度和土地均分制度在逐步取消,这会导致农村道路、水系等社区生产生活设施去”村庄共同体化“和新增人口住宅地”市场化“和”商品化“;四是土地”农转非“过程中的地租增值和土地资本化收益,农民不能得到,全部归了政府和工商业资本家。20世纪80年代农民日子和农村经济发展节节高,就是因为土地可以用来发展乡镇企业和社队企业,农民可以分享土地增值收益和资本化收益;五是农村金融体制没有与土地制度配套,农民地权抵押不能实现。特别是不准农民的合作金融发展,农民土地不能优先在农民合作金融组织内抵押,利息不能归农民。像越南农民贷款月息1. 7%以上,土地抵押实际上会使农民失去土地(中国农民种地效益太低,其收益不可以支付越南这样的高利贷)。
      
    三、如何评价土地制度的好或坏
      
    在笔者看来,如果按照中国土地改革的方向,“有地市民”占有“无地农民”的土地农用地租,这个就错了;征用的是农民集体所有土地的所有权,补偿的却是农户30年土地农用使用权,土地“农转非”的地租增值农民得不到,这样的土地改革就不可取。土地“农转非”后,土地只能成为商人的资本,不能成为农民的资本,农民不能分享土地资本化收益,这样的土地制度就不可取。土地制度改革改的新婚农民没有宅基地了,就荒唐了!
    在笔者看来,评判一个发展中国家的土地制度好不好,关键看这样几点:第一,农民是否获得分享地租增值收益和土地资本化收益的权利,是不是分享了全部的土地农用地租,是不是分享了”农转非“地租增值的50%以上,是不是拥有不少于25%的”农转非“土地的资本化权利;第二,是不是保障了”耕者有其田“和”居者有其屋“;第三,是不是有利于农民组织化和村庄共同体自治;第四,是不是有利村民退出村庄共同体和土地向种田能手相对集中;第五,是不是有利于新农村规划和建设(生产和生活);第六,是不是有利巩固农民在农业和农村经济发展中的主体性;第七,是不是有利村民在农民和农民工之间转换。
    符合这些标准,就是相对好的土地制度。
      
    文章发于:华中科技大学学报
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本文责编:frank
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