“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，被认为涉及国家的长治久安。2012年，“省直管县”财政改革大限已近，但进展并不乐观。
像昆山这种经济发达的县级市，还归苏州管，从长远来讲，其实没必要。像义乌这么大，也不一定老让金华管。
中央迟迟没有配套措施出台，导致地方产生了观望情绪，大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险，谁愿意担这个风险？所以大家就都明哲保身，搞发展去了。
最近，国务院办公厅下发文件，将质监、工商部门划归地方管理，这两个部门的干部还有点小怨言，因为待遇降低了很多，过去在县里相当于副处级单位，现在变成科级了。
省直管县：“腿”动了六年多 “脑袋”还没跟上
——访国家行政学院经济学部主任张占斌
（刊发时题为：省直管县改革出现“疲劳症”）
□《南方周末》2012年2月2日
记者 方可成 实习生 王磬 发自北京
随着2012年的到来，“省直管县”财政改革大限已近。
按照财政部的计划，作为“省管县”改革的关键一步，这一改革要于2012年底前，在全国推开（民族自治区除外）。省级财政将在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。然而，目前各地改革进度各异，面临众多问题。要想将县区政府从市级财政中全面剥离，殊为不易。
省直管县“是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，被认为关系到国家的长治久安。但改革至今，“从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。”国家行政学院经济学部主任张占斌说。
张占斌从2005年就开始研究省直管县改革。近日，他主编的《中国省直管县改革研究》出版。围绕省直管县改革中面临的困境和下一步的走向等问题，南方周末记者对张占斌进行了专访。
“地级市很尴尬”
宪法中并没有地级市的概念。
南方周末：中央开启省直管县改革的主要动力是什么？
张占斌：目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。
从国家发展进程来看，“县”这一级做得好，国家就乱不了。“县”连着三农，可以解决很多问题。过去讲“县太爷”很重要，就是这个意思——他对农民非常熟悉，有利于及时做出政策调整，让农民跟着政府走。
这些年来，县域经济占国家经济总量的一半左右，而县域人口则超过全国总人口的70%，土地占总面积的约90%。实际上，县域经济在扩大内需等很多方面，还有巨大的潜力没有发挥。县里的权力经常不完整，处理问题时经常互相推脱。倘若县里权力更加完整，发展起来会更有积极性。将权力进行下放，促成扩权强县，有助于城镇发展，将一些强县、大县发展起来，逐渐变成城市进行管理。
这样有一大好处是，农民工在就业时，可以做到离土不离乡，至少不离县，这样回旋余地就很大，可以降低社会风险。现在有这么多农民进城，光靠现有城市不能解决问题，一些县发展起来之后，老百姓会觉得：我也不一定要迁到上海、迁到重庆，在本地的县、市里干活也挺好。
南方周末：省直管县的改革除财政体制改革外，还包括哪些方面？
张占斌：第一步是财政体制的省直管，让人们先有一段心理适应期，我认为下一步就应该是行政体制的省直管。先放权，然后进行财政改革，最后才开始行政管县。
从总体上说，减少行政层级是一个大方向，可以逐渐地推进。中国的行政层级有五级：中央——省（自治区、直辖市）——地级市——县（县级市）——乡、镇（自治乡），为世界少有，西方国家的层级也没有我们这么多。可以把一些大的、经济强的县，先过渡到县级市，再由省直管。像昆山这种经济发达的县级市，还归苏州管，从长远来讲，其实没必要。像义乌这么大，也不一定老让金华管。
南方周末：在五个行政层级中，“地级市”是否处于比较尴尬的地位？
张占斌：“地级市”的确很尴尬。首先它的法律地位就尴尬，因为宪法中并没有地级市的概念。
过去，地区是作为省的派出机构，派几十个人，盖个小楼，去指导县里工作。后来为加快城镇化，它就变成市了，开始管下边了。这让很多县有意见，因为它们要给市里“上贡”。
有些权力划分不是很科学。比如浙江过去驾驶执照年检，在县级市义乌就办不了，得到地级市金华办，光这一项每年就让社会多承受五百多万元成本。后来把这一条取消了，县里盖章就管用。过去，涉外婚姻也得到地级市办理。
以前从省到地级市再到县，是层层授权，但随着中国的发展和开放，现在县里官员水平也很高。应该给他们充分授权，同时加强监督。这就好像哥俩好，弟弟进步比较快，哥哥没什么进步，那弟弟就不愿意再让你管了。
南方周末：改革的目标是在全国范围内全面实行省直管县吗？
张占斌：也不一定。我认为大的方向是省直管县，但不一定所有地方实行。中国太大，这个问题在西部地区不是很迫切，但在东部很迫切。东部经济发展比较快，省域面积比较小，县的数目也不多，有更好的改革条件。
南方周末：改革过程中还有哪些问题需要特别留意？
张占斌：将来，区划调整可能也是一块重点，现在有一些地方在做区划调整，但是还没有完全展开。
另外也要考虑干部的出路问题。省直管县之后，县里的干部怎么晋升呢？中国为官员的晋升设了很多台阶，给人们一种心理暗示：县委书记当几年，调到市里，然后再向上。如果变成了县上面直接就是省，那干部怎么调整、配置，都要考虑。
但是，这些都是技术性问题，而省直管县则是战略问题，涉及国家的长治久安。
“不是权力大就一定腐败，权力小就不腐败”
权力要完整，敢使出这个权力，同时负得了这个责任。
南方周末：有人对“强县扩权”心存疑虑——给县委书记更大的权力，岂不是更容易导致腐败？县委书记更是“土皇帝”了？
张占斌：这是两回事，给他权力让他好好干的同时，要加强监督。不是权力大就一定腐败，权力小就不腐败。要把制度设计好，这很重要。得让他们对县域内的事情，自己可以做主。权力要完整，敢使出这个权力，同时负得了这个责任。
南方周末：学者于建嵘曾在文章中说，要超越省直管县，达到“县政自治”。
张占斌：从民国开始，县以下基本都靠群众自治，但是共产党执政以后，加强了乡镇治理。现在看来，这种方式也会带来问题。但是于建嵘的想法还是有点理想化，也许是将来的方向吧。
南方周末：从省直管县的改革类型来看，目前有哪几种具体的做法？
张占斌：目前有四种实现形式。
第一种是直接没有地级市这一中间环节，以北京、上海、天津、重庆等直辖市和海南省为代表。
第二种是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型。这些省份对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。
第三种是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理，以山西、辽宁、河南等省为代表。
第四种是山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理。同时，省级财政加强对县级监管。
“改革需要协调，上下、左右联动”
县里干部在公开场合还不敢发牢骚，但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。
南方周末：在省直管县已有的地方探索中，您觉得哪个省份做得比较好？
张占斌：广东的行政改革做了很多好的探索。比如顺德，将工商局、质监局、安监局三家撤并，组建为“市场安全监督管理局”。但这种改革也面临着很多来自上面的阻力，甚至有这种情况：一个部门，上面对应16个部门，年终总结报告都得写16份。
所以，改革需要协调，上下、左右联动。光腿动了，脑袋没动，这肯定不行。
南方周末：中央提出省直管县改革已经六年多了，现在进度如何？
张占斌：是一直在进步，但是力度确实不够。省直管县改革到底怎么搞？从2005年到现在，地方一直在探索，而中央只是原则性地说说。五六年了，也没有一个全面的文件来指导，各个地方的探索经验也还没有变成中央的政策。
由于缺乏中央统筹，各省的做法很不一样，有的是让强县扩权，但也有的省却是把一些特别穷的县推成省直管县。还有，比如广州周边几个市，不愿意被省里管，因为广州财力强，它们希望被广州管。
中央迟迟没有配套措施出台，导致地方产生了观望情绪，大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险，谁愿意担这个风险？所以大家就都明哲保身，搞发展去了，喜欢修路，不图创新。所以现在有很多批评的声音，说官员不作为。
南方周末：“省直管县”改革涉及利益的重新调整和权力的重新分配，这是否给改革带来了困难？
张占斌：是的。出于对自身利益的考虑，省、市、县对改革的态度有明显差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。
一般来说，省主要领导对省直管县改革比较支持，而省里的厅局则大多对向县里下放这么多权力表示担心，地级市普遍不愿意就此问题表态。
在县一级，经济发达的县最希望改革，这样他们可以获得很大的发展空间。经济比较落后的县也希望省直管，以直接获得省里较大的支持。经济发展水平中等的县比较复杂——如果它们所在的地级市实力还不如自己，就希望归省里直管；如果地级市实力较强而省里的实力较弱，就愿意留在市管县体制中。
出于利益考虑，大体上，给县里的扩权和放权有三分之一到位，三分之一不到位，三分之一蜻蜓点水。在省直管县的试点县，一部分官员说自己是“一喜一愣一惊”：看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放权时有很多附加条件，下放的权力有名无实，甚至根本就不是权力，只是一些常规性的操作规范。
此外，许多县里官员认为，由于在行政上和地级市还有上下级关系，所以既要维护和使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽大意。这就增加了县领导的协调工作量。县里干部在公开场合还不敢发牢骚，但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。
南方周末：在既得利益的阻力面前，省直管县改革如何才能深入？
张占斌：要加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前的表面问题是扩权县与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活，实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。
随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，包括中央对这项改革的战略安排、系统设计、改革次序等。
南方周末：根据财政部的要求，省直管县财政改革将于2012年底前在我国除民族自治地区以外的地区全面推行。如今大限将近，近期中央是否将要有所动作？
张占斌：据我了解，包括发改委在内的有关部门也在研究这个问题。但这太复杂，再加上2012年面临换届，工作力度不是很大。能不能实现2012年底全面推行的目标，很难说。
“不能一有问题就垂直管理”
必要时，在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门，但是过了之后就要取消。
南方周末：省直管县改革中的一项重要内容，是对“垂直管理部门”的改革，大方向是不是要取消所有的垂直管理呢？
张占斌：垂直管理对于加强中央集权，加强中央对地方的控制是非常有效的，但它会有副作用，有的机构并不适合垂直管理，而现在却是一有问题就要垂直管理。
总的来说，要相信地方政府，把一定权力赋予它们。必要时，在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门，但是过了之后就要取消。为什么？扩权政策中，垂直管理部门的定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，可以让地方政府无法牟取私利，对打破地方保护、建立统一市场起了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久而久之，“条块”矛盾也增多。
垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，上级文件没来，他们会无所适从，既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。
垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。
南方周末：减少垂直管理，是否也会遇到一些反对的声音？
张占斌：相对而言，垂直管理部门的收益比地方管理的部门要好。一般来说，地方财政给不了那么多钱，比如它想给发改委加点工资，那不行啊，其他单位都会要求：你得给我加一样的工资。所以，有一部分的垂直管理部门待遇比较好。一个现象是，垂直管理的部门楼普遍盖得好。
最近，国务院办公厅下发文件，将质监、工商部门划归地方管理，这两个部门的干部还有点小怨言，因为待遇降低了很多，过去在县里相当于副处级单位，现在变成科级了。
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