中国选举与治理 | “金钱民主”的细节

“金钱民主”的细节

作者：晓风残月：

来源：CND

来源日期：2012-2-25

本站发布时间：2012-2-25 12:17:23

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　　美国的民主是金钱民主吗？大资本家可以通过大量捐款收买政治家做代言人吗？

　　我们不妨先来回答一个相关的问题：在美国，谁可以向候选人捐款，可以捐多少？

　　由于美国宪法规定了一人一票原则，美国朝野一直在设法限制金钱的渗透、体现宪法的原则。近半个世纪最重要的相关法律，是1971和1974年通过的联邦选举法。此法律适用至今，影响深远。法律规定：

　　一、任何个人在一次选举中向一个候选人的捐款不能超过2500美元（最初为1000美元，后有调整，下同）。

　　二、任何个人两年内（向所有党派和候选人）的总捐款数，不得超过11万7千美元。

　　三、任何公司、财团、工会等组织，不得直接向候选人捐款。

　　四、公司等组织可以成立政治行动委员会（PAC），先从基层募捐，再通过它向候选人捐款。个人向PAC捐款每年不能超过5000美元。禁止公司、银行利用公司帐户向PAC捐款。每个PAC在一次选举中向一个候选人的捐款，不得超过5000美元。如果一年有多次选举，向一个候选人的捐款，总数不得超过15,000美元。

　　五、任何200美元以上的捐款都算“大额捐款”，必须公开捐款者信息和捐款数额。

　　这个法案虽然在限制金钱向政治的渗透方面作出了贡献，但却产生了一个棘手的问题。由于宪法规定了言论自由原则，如果一个PAC不向任何候选人捐款，只用募捐来的钱自己在媒体上做广告，宣传某种政治观点，间接帮助一个候选人，联邦选举法无法对它的经费数量施加限制。这就叫做“独立开支”。一个PAC要符合“独立开支”的条件，必须不能捐款给候选人，不能和候选人有任何信息沟通。

　　为了应对这个问题，2002年国会再次通过新的选举融资改革法案，规定严格限制“独立开支”的使用。例如，用独立开支购买的广告，不得提到任何候选人的名字。但法案通过后，反对者把联邦选举委员会告上了最高法院。他们的理由是，独立开支的PAC用自己的钱做政治广告，不和候选人有任何联系，与报纸、电视台经常发表政治观点没有区别，属于言论自由范畴，不应该受到联邦政府的限制。2010年，最高法院认同了这个观点，判决选举改革法案中关于独立开支的规定违反宪法。于是，独立开支的PAC有了个新名字，叫“超级政治行动委员会”（super PAC）。它们只要不向候选人捐款、不和候选人沟通，就可以无限制地收取幕捐和进行和选举有关的政治宣传活动。

　　从以上叙述，我们至少可以得出下面的结论：

　　第一，一个资本家或财团通过向一名或数名候选人大量捐款来影响选举的情况，基本不可能出现。每个人两年的总捐款上限不到12万，平均每年不到六万；给每个候选人的捐款每年不得超过一万五。要想控制选举可谓杯水车薪。

　　第二，公司和财团虽然不能用公司财政直接向候选人捐款，但可以通过PAC向自己的雇员募捐，再向候选人间接捐款。但是，由于有每个候选人5000美元的上限，这种捐款恐不会达到控制某个候选人的程度。

　　第三，根据现行法律，有钱人要在选举中多花钱，还是有渠道的。例如，他们可以通过“超级委员会”，自费做巨额广告，宣传自己的政治理念，以影响选举结果。由于高院的判决发生在2010年，现在还很难判断这种特有的助选方式有多大影响力。

　　最后，通过一个具体的例子，解释一下许多人是怎么误读金钱和选举的关系的。最近司马南先生的博客引用了一篇博文“往深里看美国民主”，就是个很好的例子。文章用希拉里.克灵顿2003－2008年的竞选资料，研究她的当选和金钱的关系。我们可以用同样的数据，结合我们以上引用的法律，看看博文作者是怎么误读数据的。数据一见下图：

　　图表列出的，是希拉里所接受的政治现金的最高五个来源。乍一看，似乎花旗银行向希拉里捐献了25万美元，高盛捐了20多万美元，等等。博文作者就是这么解释的。博文说：“她的大金主，除了银行，就是保险和传媒。同样一点也不令人意外的是，所有这几家毫无例外都是政治捐款的大户”。

　　但我们知道，这是不可能的，因为这远远超过了法律上限。数据来源是联邦选举委员会，登载于opensecrets.org。去这个网站，仔细一看，有一条重要注释：“The organizations themselves did not donate”（这些组织本身没有捐赠）。下面有个链接：“为什么我们要公布捐款者的雇主”。原来，个人政治捐款超过200美元的，属于大额捐款，必须申报募捐者的雇主、行业等信息。不是花旗银行向希拉里捐赠了25万美元，而是五年中有25万美元捐款来自于花旗银行的股东、雇员和他们的家庭成员。也就是说，把每个捐款人（不多于2500美元）的捐款加在一起，五年一共25万美元，平均每年5万美元。和花旗银行有关系的人，所有向希拉里的捐款加在一起，才每年5万美元。

　　那么，花旗银行本身向希拉里捐了多少款呢？我们知道根据法律，银行不能直接向候选人捐款，但可以通过PAC间接捐款。图表第三列写得明白，五年中,花旗集团这个“金主”通过PAC的捐款总额是区区6000美元，平均每年1000多。

　　当然，也许明花旗银行刻意组织自己的雇员向希拉里捐款，企图施加政治影响。但是，我们知道希拉里的收到的总捐款数是以千万计的。区区每年5万美元，真地可以收买她吗？

　　博文作者接着公布了另一个图表，是关于花旗银行的统计数据：

　　数表第一行左图列出了从1990到2010年和花旗银行有关的的捐款总数，右图列出五个捐款最多的人。博文作者评论说：“在2008年度，花旗集团投入的政治献金约五百万美金。其主要捐款人，或者是外交家（Lyndon L. Olson），运动员（Pete Dawkins），政府高管（Robert E. Rubin），等等，但他们都是大富人，或者是花旗集团的执行官（EXECUTIVES），或者是董事会成员（BOARD MEMBERS OR DIRECTORS），所以又是不折不扣的银行家。看他们出手豪阔，这可不是做慈善。政客们在接受献金时，应当是心知肚明的。 ”

　　是这样的吗？博文作者至少犯了两个错误：

　　第一、不是花旗集团捐献了5百万美金，而是它的PAC捐款，加上所有股东、20万雇员和家庭成员的捐款总数，是5百万美金。重述一下：每个个人向每个候选人的捐款不能超过2500美元, PAC捐款不能超过5000美元。

　　第二、捐款者出手豪阔吗？拿捐款最多的Robert Rubin来说吧，他在1990－2010的20年里的总捐款数是大约26万美元，平均每年1.3万，大大低于法律规定的两年11万7年美元的总数。这对于这个高管来说，可以说是相当吝啬了。

　　另外，我们也可以从每个政治家所得的和花旗银行有关的捐款总数，对花旗银行对每个候选人的影响力做一个判断。图表第三行右列，列出获得捐款最多的是纽约参议员Kristen Gillibrand。她在2009－2010年两年里获得的所有捐款，只有3万五千美元和花旗银行有关。我想这位参议员，未必会为了这3万多美元，把自己出卖给花旗集团吧。

　　笔者无意下结论说美国民主不是金钱民主。在任何国家，金钱都有追逐政治的倾向。美国的选举法改革还不完善，未来必然还有新的措施出台。但我以为，我们在评论美国政治制度的时候，最好弄清细节，有的放矢。我所提供的细节，仅供参考，希望后来者补充。