邹爱华：科学发展观视阈下土地征收制度的完善
进入专题： 科学发展观 土地征收制度 ● 邹爱华
【摘要】我国当前的征地制度与科学发展观的要求之间存在着冲突，表现为:过于宽泛的土地征收目的范围与可持续发展之间的冲突，补偿额过低与城乡统筹发展之间的冲突，被征地农民不能就业与以人为本之间的冲突。落实科学发展观，要求我们对土地征收制度进行以下改革:明确土地征收目的范围，按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民，切实保障被征地农民的劳动就业权。
【关键词】科学发展观；土地征收；可持续发展；城乡统筹；以人为本
2008年10月12日，中国共产党第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业问题。该《决定》之所以提出要改革征地制度，是因为我国当前的征地制度与科学发展观的要求之间存在冲突，改革征地制度是贯彻落实科学发展观的要求。
一、土地征收制度的历史变迁
1.土地征收目的范围逐渐缩小
土地征收目的是国家动用征收权征收土地的出发点，新中国关于土地征收目的范围的规定体现在宪法和具体的土地征收法中。宪法一直明确地将土地征收目的范围限定为公共利益的需要。社会主义改造还没有完成时的1954年宪法第13条就明确规定，只有为了公共利益的需要，才能征收私人包括土地在内的生产资料方面的财产。社会主义改造完成后的1975、1978、1982年宪法都明确规定，为了公共利益的需要，才能征收农民集体所有的土地。但是，具体的土地征收实践依据是土地征收法而不是宪法。在较长的一段时间内，土地征收法并没有明确将土地征收目的范围限定为公共利益的需要。1953年12月5日，政务院发布了《国家建设征用土地办法》(以下简称《办法》)，这是新中国成立后发布的第一个全面规范土地征收行为的法律文件。《办法》第2条规定:“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。”根据该条规定，土地征收目的范围非常广泛，只要建设需要土地，就可以征收土地，并不是为了满足公共利益需要的建设才能征收土地。社会主义改造基本完成后的1958年1月6日，国务院公布了修正后的《办法》。修正后的《办法》没有改变土地征收的目的范围，只是对原来的句子作了一些调整，其中第2条规定:“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法的规定办理。”1982年5月14日，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》(以下简称《条例》)，废除了《办法》。《条例》第2条规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”至此，土地征收法都没有明确限定土地征收的目的范围是公共利益的需要。首次明确规定土地征收的目的范围是公共利益需要的法律是1986年的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)，该法废除了《条例》。其第2条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征收。至此，在土地征收法律中，土地征收的目的范围缩小了，限定为公共利益的需要。
2.补偿标准逐步提高
不管是改革开放初期的《办法》、《条例》，还是后来1986、1988、1998和2004年的土地管理法，都是规定国家只按照被征收土地的产量的一定倍数支付补偿费用。随着社会的发展，补偿标准逐步得到了提高。《办法》规定的补偿标准是:“对于一般土地，以它最近2年至4年的定产量的总值为标准。”《条例》规定的补偿标准是:征收耕地(包括菜地)的补偿费标准，为该耕地年产值的三至六倍。征收耕地(包括菜地)的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十倍。个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。1986和1988年的土地管理法规定的补偿标准与条例相同。1998和2004年的土地管理法规定的补偿标准是:征收耕地的补偿费标准为该耕地年产值的六至十倍。征收耕地(包括菜地)的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的30倍。
3.安置办法逐步市场化
在很长一段时间内，国家采取了有计划的实物安置方式来安置被征地农民。办法第三条规定的基本原则中有两条:一是“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”;二是“凡虽属需要(的工程)，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。这两条原则都强调了对被征地农民的妥善安置问题。为了解决被征地农民的生产和生活问题，办法第13条规定政府和用地单位必须承担妥善安置被征地农民的义务:“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。”据此可知，办法要求被征地的地方政府要有计划地安置被征地农民，安置方式是给被征地农民安排从事农业生产所需要的土地或提供工作岗位。这种安置方式一直延续到1998年土地管理法修改之前。1998年修订后的土地管理法改变了原来的被征地农民安置方式，取消了地方政府承担安置被征地农民生产的义务。只是在第50条规定:“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”该规定意味着，被征地农民需要通过市场来就业了，不能要求地方政府提供从事耕种的土地或非农业的工作岗位了。
二、土地征收制度与科学发展观要求之间的冲突
1.过于宽泛的土地征收目的范围与可持续发展之间存在着冲突
虽然宪法和土地管理法都明确规定，只有当为了公共利益时才能征地，但由于宪法和土地管理法都没有明确规定公共利益的范围，加上公共利益本身具有不确定性，导致实践中的土地征收目的范围过于宽泛，只要政府觉得有必要征地，就可以启动征收程序进行征地。修建公路、铁路、港口等公用的基础设施可以征收土地;为了促进高等教育的发展，扩展大学校园或异地重建校园，设立大学城可以征收土地;为了发展经济，引进高技术企业，推动工业化进程，设立各种高新技术开发区可以征收土地;为了推动城市化进程，房地产开发商修建商品房也可以征收土地，等等。
需要指出的是，政府超越公共利益的需要征地可以找到法律依据。土地管理法第43条规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。根据该条规定，只要单位和个人进行建设，不管是为了公共利益目的的建设，还是为了私人利益目的的建设，都只能使用国家原有的土地和征收农民集体所有的土地后所获得的土地。这就意味着，当国家原有的土地不能满足为了私人利益目的的建设需要时，国家可以征收农民集体所有的土地，提供给为了私人利益目的的单位和个人进行建设。当前，在实践中，有的地方政府就是这样操作的。
由于政府可以超越公共利益的需要征地，加上政府可以低价征地和高价出让土地使用权，获得巨额财政收入，导致政府倾向于尽可能地多征地，而不是尽可能地充分利用原有的国有土地。这种做法不利于保护我国的耕地，导致我国的耕地日益减少。
政府超越公共利益的需要征地所导致的耕地减少与可持续发展之间相互冲突，主要体现在耕地减少会危及我国的粮食安全。一个国家要想长治久安、持续发展，首先必须保证本国的粮食安全。要想保证粮食安全，就必须维持与人口数量相匹配的一定数量的耕地。当前中国人口已经达到13亿，到2033年有可能达到15亿的高峰值，为了保证国人的粮食安全，至少需要18亿亩的耕地。1但是，根据国务院2008年10月23日发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的介绍，未来我国耕地保护的形势日趋严峻，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》的规定，到2010和2020年，我国的耕地应当分别维持在18.18亿亩和18.05亿亩。截至2008年，我国的耕地为18.257亿亩。据此判断，如果政府能够严格按照国家的规定，尽可能少地征地，上述目标应当可以实现，从而能够维持保证我国粮食安全的耕地数量。然而令人担忧的是，在政府倾向于尽可能多征地的情形下，上述目标能否实现。因为政府倾向于多征地的行为会导致规划目标在实际执行中被打折扣。
2.补偿额过低与城乡统筹发展之间存在着冲突
虽然我国的土地征收补偿标准不断提高，但是根据该标准支付给被征地农民和集体经济组织的补偿额在被征收土地的整个价值额中只占少部分。学者在实地调查和统计分析后认为，如果将政府出让被征地的土地使用权所获得的土地出让金(对于使用人而言是其获得土地使用权的成本价)假设为100，其中收益被征地农民只得到5%—10%，农村集体经济组织得到25%—30%，政府及各部门所得为60%—70%。2
被征地农民和农村集体经济组织所得的补偿额过低不利于城乡统筹发展。一是影响城市本身的发展。当一个农村集体经济组织的所有土地都被征收时，该集体经济组织就会被撤销，所有被征地农民的身份就会发生变化，由农民变成了市民。在这个身份转化过程中，如果被征地农民能够获得比较高的补偿款的话，过上普通的市民生活还是有保障的。可是，由于当前的补偿额偏低，被征地农民所获得的补偿款难以保障其普通的市民生活。如果遇上法定的补偿安置不到位，又不能就业时，被征地农民将沦为城市贫民。如果城市大量征地，出现众多的城市贫民，将会影响城市的社会和经济发展。二是影响农村的发展。当一个农村集体经济组织的土地只是部分被征收时，在大多数情形下，被征地农民的身份不会发生变化，仍然会居住在农村。在补偿额偏低的背景下，被征地农民一般很难维持原有的收入水平。被征地农民的收入减少，意味着该地区的流通资金减少，从而会影响当地的社会和经济发展。三是拉大了城市和农村之间的差距。当前我国的城市和农村之间本来就存在着比较大的差距，根据农业部提供的统计数据，2008年城乡居民收入比由2007年的3.33∶1扩大为3.36∶1，绝对差距由9646元首次超过1万元。3补偿额偏低将进一步拉大这种差距，原因在于，补偿额偏低意味着被征地农民和农村集体经济组织在失去土地的过程中，没有获得或者只获得了很少的土地增殖收益，失去了发展的物质基础，相反，补偿额偏低意味着政府和建设单位获得了所有的或者大部分的土地增殖收益，获得了进一步发展的物质基础。简言之，土地被征收后，如果补偿额偏低，农村的社会和经济发展将会出现停滞，甚至倒退，而城市的社会和经济发展将会加速，结果就是农村和城市的差距被进一步拉大。
3.被征地农民不能就业与以人为本之间存在着冲突
虽然市场化的安置办法适应了市场经济形势下就业市场化和自主化的特点，但是这种安置办法对被征地农民不利，原因在于这种安置办法将被征地农民的就业问题交给了市场来解决，可是，在当前，由于外在的和自身的原因，许多被征地农民无法就业。从外在的形势来讲，我国现阶段的就业形势非常严峻，供给大于需求，劳动力市场上的竞争非常激烈。在这种不利的局面下，从自身来讲，被征地劳动力普遍地缺乏文化知识，素质不高，没有从事非农业生产的一技之长，没有竞争力，如果再遇上年龄偏大或身体不好，就更没有竞争力了。据不完全统计，到2004年3月，没有就业的被征地农民人数已达到4000万。4
在当前补偿额偏低和没有完善的社会保障保护的情形下，不能就业的被征地农民的生存和发展都遇到了困难，这种状况不符合以人为本的要求。贯彻以人为本的要求，意味着被征地农民的原有生活水平应当不下降，长远生计应当有保障，能够进一步发展。但实际情况是，当被征地农民不能就业时，他们的生存都会遇到困难，更谈不上发展了。九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。5
三、按照科学发展观要求修改土地征收制度
鉴于当前的土地征收制度与科学发展观要求之间存在着不协调的地方，为了落实科学发展观，需要修改现有的土地征收制度。
1.明确土地征收目的范围
明确土地征收目的范围，有利于缩小征地范围，有效保护耕地资源，保障我国的粮食安全，为我国的可持续发展奠定基础。
对于如何规定土地征收目的范围，不同国家由于具有不同的历史、文化背景和立法传统，导致其土地征收法在规定公共利益的范围时，形成了不同的模式，主要有详细列举式、概括列举式、概括式和分散式。所谓详细列举式，就是在土地征收法中将属于公共利益范围内的事业一一列举出来。所谓概括列举式，就是在土地征收法中将属于公共利益范围内的事业按类别列举出来。所谓概括式，就是在土地征收法中对属于公共利益范围内的事业作出抽象规定，既没有一一列举，也没有分类列举。所谓分散式，就是在土地征收法中没有规定属于公共利益范围内的事业，既没有一一或分类列举，也没有抽象地概括，而仅仅规定属于公共利益范围内的事业由特别法规定。
根据我国的具体国情，笔者认为，应当采用概括列举式规定公共利益范围，其他三种模式不适合中国的国情。首先，考虑到我国的“宜粗不宜细”的立法传统，不宜采用详细列举式。其次，考虑到我国目前的法治状况和加强耕地保护的需要，不宜采用概括式。最后，考虑到目前的《铁路法》、《公路法》、《邮政法》和《国防法》等特别法都没有授权征收土地的规定，如果要采用该模式，我国将需要修改大量的特别法，耗费大量的人力、物力，不符合效益原则，因此，也不宜采用分散式。
依据国情，可以将我国属于公共利益范围内的事业概括列举为以下几类:(1)修建供公众共同使用的设施。包括公路、铁路、轻轨、飞机场、各种停车场、出租车站、公共汽车站、火车站、港口、码头等各种公共交通设施;学校、图书馆、博物馆、展览馆等各种公共文化设施;医院、墓地、邮政、自来水厂、电厂、煤气厂、污水排放设施等各种生活使用设施;公园、运动场、休闲广场等各种休闲设施;其他供公众共同使用的设施。(2)修建有利于公众福利的设施。包括政府或其他公共部门的设施;防护林等环境保护设施;河流的防堤、护岸设施，山区的防滑坡设施，消防和救灾设施等公共安全设施;其他有利于公众福利的设施。(3)促进社会发展的事业。包括消除贫民窟和衰败破旧地区或预防贫民窟和衰败破旧地区形成的事项;消除犯罪方面的事项;经济适用房和廉租房的修建;其他促进社会发展的事业。(4)促进经济发展的事业。仅限于国家批准的对国民经济发展起重大推动作用的工业、商业和服务业等项目的建设。
2.按照被征收土地市场价值补偿被征地农民
按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民，意味着被征地农民可以参与农村集体所有的土地从农用地转为建设用地过程中出现的增殖收益的分配，被征地农民获得的补偿数额将大大增加。当被征地农民变成市民时，他们可以促进城市本身的发展;如果继续留在农村，拥有了高额补偿款项的被征地农民可以促进农村的发展，实现城乡统筹发展。
按照被征收土地市场价值补偿被征地农民是市场经济的基本要求。土地征收只是意味着征收人可以借助国家公权力强制性地获得被征收人的土地，并不意味着征收人可以不按照被征收土地的市场价值向被征收人支付补偿款。正因为如此，美国、英国、加拿大、德国、法国和日本等西方市场经济国家所规定的补偿标准无一例外地都规定土地征收补偿的标准是被征收土地的市场价值，该市场价值是指一个自愿的卖方在公开市场上出售给一个自愿的买方时所获得的金额。既然中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就没有理由在土地征收补偿方面不遵守市场经济的“等价交换”的基本原则。
对于征地补偿标准所存在的缺陷，国务院已经有所认识，并在按照被征收土地市场价值给予公正补偿这个问题上迈出了一小步。国务院2004年颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。该规定将按照统一的“区片综合地价”作为征地补偿标准选项之一就是对市场经济“等价交换”基本原则的初步承认。不过，“区片综合地价”与被征收土地的市场价值之间还是存在着差异，“区片综合地价”只是同一地区的土地的平均价值，忽视了同一地区的不同地块之间的价值差异，因此，虽然与“年产值”补偿标准相比较，“区片综合地价”补偿标准在遵循市场经济的“等价交换”基本原则方面是一个进步，但还不符合市场经济的“等价交换”基本原则的要求。为了在征收补偿问题上贯彻市场经济的“等价交换”基本原则，我们需要修改土地管理法，取消按照年产值的一定倍数给予被征收人补偿的规定，而明确规定按照被征收土地的市场价值给予被征收人公正的补偿。
3.切实保障被征地农民的劳动就业权
如果修改后的土地管理法能够按照被征收土地市场价值补偿被征地农民，完全失去土地的被征地农民的生活状况肯定会有很大的改观，但不能因此忽视被征地农民的就业问题。原因在于，如果被征地农民得到了一笔高额的补偿款，却不能运用该款项从事经营活动或者实现再就业以获得新的收入，而仅仅只是靠该款项及其利息过生活的话，将会坐吃山空。而受各种主客观原因的限制，只有少部分被征地农民会自谋职业，大部分被征地农民需要在政府的帮助下实现就业。
为了解决1998年土地管理法在市场化安置办法方面存在的缺陷，国务院于2004年10月21日发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，对安置办法进行了修订，强调要对被征地农民进行妥善安置，在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度;在城市规划区外征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。根据该规定，城市规划区外的被征地农民与城市规划区内的被征地农民相比较，前者的劳动就业权更有保障。原因在于，前者能够获得实实在在的耕种土地或工作岗位，而后者只能通过市场去就业，能否获得就业岗位是一个未知数。在实践中，大量被征地农民处于城市规划区内，仅仅将他们纳入城镇就业体系，为他们提供就业培训和就业指导服务，仍难以解决其就业问题。
为了切实保障被征地农民的劳动就业权、解决其生活困难问题、促进被征地农民的发展，应当要求当地政府承担有计划地安置被征地农民的义务，安置方式是给被征地农民安排从事农业生产所需要的土地或提供工作岗位，在不能妥善地安置被征地农民前，不得征收农民的土地。
邹爱华，单位为湖北大学政法与公共管理学院。
【注释】
1封志明《中国未来人口发展的粮食安全与耕地保障》，载于《人口研究》2007年第2期。
2温铁军、朱守银《土地资本的增殖收益及其分配——县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，载于《中国土地》1996年第4期。
3郭晋晖《城乡差距破万元中央将大幅提高粮食最低收购价》，载于《环球时报》2009年1月16日。
45邹爱华《被征地农民的补偿权与社会保障权》，载于《政法论坛》2009年第3期。
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本文责编：frank
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文章来源：本文转自《当代世界与社会主义》2011年第3期，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。
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