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高新民：县委权力运行基本特点与权力制约若干途径

进入专题： 县委 权力运行 权力制约    ● 高新民  
    自从中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》以来，县委权力运行问题更加突出地引起社会关注。从源头上探讨县委权力运行特点和权力制约，对于进一步搞好县级党务公开，发展党内民主，具有重要意义。
    　　
    一、县委权力运行是影响基层政治生态的核心问题
    　　
    所谓政治生态是指政治生活的各要素在特定条件下的生存和发展状态。在当代中国的政治生态中，县委权力运行具有独特的地位与作用。
    第一，中国共产党长期执政，党的各级权力机构在政治生活中具有领导、引导的作用。在党的组织体系中，县委权力属于“党的地方组织”的末端，但又是基层党组织的领导机构，是典型的承上启下的机构。中央、省、市的指令，均通过县级到达社会基层。基层社会的管理、整合、发展也通过县级来实施规划、领导。县级权力机构对于联系群众、实现党的目标有极端重要意义。
    第二，在县级各种政权和群团组织中，县委起核心作用。县委常委会、全委会的成员中，涵盖了县、乡镇主要领导机构中的主要领导。在县委领导下的各组织机构中，对县委的决策、决定均需从政治的高度保证执行。当然围绕党的中心工作、本地的中心任务开展各方面工作，是地方、基层的职责，也是党的传统。由此产生的另一问题是，与同级其他组织比较，县委的权力高于其他组织，对县委的监督缺少来自同级的同等力量。
    第三，县委决策所涉及到的重大事项，几乎包含了本地同级所有重要事务。按照中国共产党地方党委工作条例的规定，从本地全局工作，经济发展规划，重要项目，大额度资金使用，社会稳定，到重要干部人事任免，党风廉政建设，一般都由县委决策。至于其他事项，党内并无统一规定，各地有所差别，但一般说来，由于县级所管辖的事务比之中央和省级要具体得多，所以，很多从宏观视角看来是“小事”的事情，也往往由相关部门提出动议，经县委审议批准。县委权力在引导一个地方的改革发展稳定中起到决定性作用。县委的权力之大之重要，可见一斑。
    第四，县委直接面对社会，面对群众，社会转型时期的群众社会矛盾也集中在这一层面体现。近些年来，一些大规模群体性事件也往往在这一层次爆发。贵州瓮安事件，云南孟连事件等等，都揭示出县级党组织的执政能力，权力运作、工作作风，精神状态，直接影响一个地方的政治生态环境，直接影响到党的执政基础是否会流失。
    如果说，中国政治生态中，共产党组织、政府、群众、制度、党与社会主流的共同价值是其主要构成要素，那么，这些要素是以党为领导核心构建成为特定的政治秩序、并形成特定政治生态环境的。县级党委的权力运作在同级政治生态中具有方向性作用，引导整个政治环境是否良性发展，也由此决定了对县委的权力监督制约是理所当然的。近年来实行县级权力公开透明试点，其要义是让大家知道权力如何运行，是以人民的监督实现对权力的制约，无论从实现党的政治目标还是从党风廉政建设上来看，都有重要意义。
    　　
    二、县委权力运行的基本特点
    　　
    权力需要制约，一方面是党风廉政建设之需要，另一方面，更因为权力本来就属于人民，为保证公正行使权力，人们需要对权力进行制约，所以，分析当下党内权力运作特点，有针对性地提出解决这一问题的思路，是提高党建科学化水平的重要一环。
    从广义上讲，权力是支配或影响他人的能力，反映了人与人之间的社会关系。所谓公共权力，当指公共机关在权衡、协调、保障社会不同权利主体所具有的支配力、影响力，一般以法律的规定确认其力量的边界。本文并非从广义上谈权力运作与权力制约，但由于中国共产党长期执政，党内权力的运作受到公共权力特别是国家权力的影响，因此不得不以分析权力的基本特点为路径而探讨县委权力制约问题。
    党的权力，实际上有两个方面的含义：一是在党组织内部的政治生活中的支配性力量或影响力，一般以组织内部的规则和成员的认同为权力运行依据，但不能违反国家法律规定；二是对外部的影响力，这与国家法律规定的政党基本功能、政治生活的惯例等相关。执政党，特别是中国共产党这样长期执政的党，与国家权力紧密结合在一起，影响力涉及到国家与社会各个层面，在特定条件下也难免出现马克思、恩格斯所说的权力的扩张、从“公仆”到“主人”的变化等问题。近些年来出现的党风廉政的一系列问题，都验证了马克思的观点。所以，党的权力同样需要制约。
    县级党委的权力设置和运行方式，在很大程度上与全党各级组织类同，具有几个明显的特点：
    一是权力机构设置以民主集中制为原则。县级党的最高权力机构是党的代表大会，党代表按照十七大党章精神实行任期制。代表大会选举产生全委会，全委会选举产生常委会和书记、副书记。代表大会闭会期间党的全委会行使其职权；全委会闭会期间常委会行使其职权。党的全体委员会向代表大会负责并报告工作，常委会定期向全委会报告工作并接受全委会监督。这种权力机构设置的民主性，从理论上看依赖于两个方面：一是自下而上的选举，从党代表的产生到全委会、常委会的选举，决定领导机构的合法性；二是集体领导。党的组织传统就是重大问题集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，以集体领导个人分工负责实现组织的目标。党章明确规定，任何党员无论职位高低，都不能个人决定重大问题。
    但是，在实践中，自下而上的选举或多或少存在一些形式主义问题，党代表的作用在大多数地方还是很有限的。县常委会、全委会的民主氛围取决于主要领导的个人民主素质，甚至在实行县委权力公开透明试点的地方，县委书记的“限权”限到什么程度，也由县委书记个人素质决定，才能形成相关制度。当下一任书记上任后，这些制度能否继续得到切实执行也是值得深思的。因此，民主集中制实行得究竟如何，就超越了具体制度问题，变成与体制相关的问题。
    二是权力的基本运行方式是自上而下为主。体现在三个层面：一是在上下级关系上，县委本身要执行上级决议，另一方面又是当地政策的制定者，乡镇、街道、基层各类组织都执行县委决议；二是如前所述，同级其他各类组织服从县委领导；三是党员个人与组织之间，个人服从组织，这是党章的规定，并非县级特点，却是决定县级政治生态运转方向的要素之一，也是条件之一。在这些背景之下，县级党委既要向本地群众负责，又要向上级负责，但从总的情况来看，由于县委主要领导由上级提名，一般更多的是向上负责。在具体运作方法上，无论决策还是执行，自上而下推动是常态化的运作机制。换句话说，是一种以向上负责为导向的政治生态。
    三是党内横向权力结构集中。党内权力机关中，党的全委会和党的纪律检查委员会都是由代表大会选举产生，但党章规定，地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下工作。也就是说，其授权方向与其向谁负责的向度并不完全一致。在这一背景之下，同级纪委监督同级党组织主要负责人、监督同级权力运行明显薄弱，上级监督有效但离得太远，下级监督县委难度更大。
    上述特点，从积极意义来看，一是有利于保持党的整体性。党的各级组织大政方针一致，是在社会中保持整合、团结、形成凝聚力的需要。二是有利于提高政策的执行力。由于权力本身自上而下运行，并有严格的组织纪律作保障，因此中国共产党的执行力比较强，是党的传统优势。三是有利于从大局出发从整体上调配资源。由于重大问题决策和用人集中在同级党委，可以形成较强的动员力，特别是在重大事变时组织、协调能力较强，有利于全局性工作。
    但是，从另外的视角来看，同样的事物在特定条件下是可以转换的，积极的意义在特定条件下也可以出现问题。比如，党内权力运行最突出的问题就是邓小平所说：权力过分集中，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”①邓小平还特别强调：“不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题在于‘过分’。”②
    也正由于上述特点，决定了中国共产党权力制约的最大难点，就是如何在坚持传统优势的同时，防止权力向少数人集中。这些年来，局部地方某些重大决策失误，腐败现象的高发，大多与少数人权力太大、失去监督有关。当然，近年来也进行了改革，制定了党内监督条例，建立了巡视、诫勉谈话、询问和质询等制度，机制层面的改革也在进行中。但从总体上看，对权力行使者的权力制约依然有很大的改革空间。
    　　
    三、加强权力制约，形成风清气正、向人民负责的政治环境
    　　
    权力的制约有多种形式，就其大的类型划分而言，主要有三种：一是以权力制约权力，二是以权利制约权力，三是以道德规范制约权力。但权力本身并不是可以随意分割的硬件，人们只能根据权力在不同领域的作用范围、形式划分其职能，区分权限职责，以形成相互制约的格局。
    从总体思路上讲，对党内权力也有若干种形式的制约：
    一是进一步推动体制性改革，理顺县级党、人大、政府的权力边界。各地试行县委权力公开透明运行试点，遇到的第一个问题就是如何界定县委的权力。如果县委没有权力边界，所做之事与政府高度重合，那么，党务公开与政务公开的区分就没有意义。越到基层，具体问题、事务性工作越多，党委与政府的职能交叉、重合度越高。有的地方进行清理后，县委集体职权50项、县委常委职权185项、县纪委和县委部门职权110项③。清理后还有如此之多的职权，确实值得我们关注。厘清权力，就是第一件需要做的事情。哪怕仅仅为了党务公开、编制目录的需要，也涉及到党政之间的权力边界问题。但是，这一问题已经超越了党内民主党内事务，牵涉到的是国家政治体制问题。政治体制其实是政治资源的配置方式问题，提高党的建设科学化水平，理当包含着各级党组织与不同层级政权机构之间政治资源如何配置更加科学、更有效率的内容。
    二是对县级权力应有基于宏观层面的顶层设计。中国政治体制改革走的是渐进式道路，可以先从基层做起。但是，各地对县委权力的边界设计并不一样，如何设计依靠试点县自己探索。有的地方确实限制了县委书记的权力，但还是依赖于县委书记的思想认识程度对自己行使的权力加以“舍弃”。因此，需要从中国实际出发，从基层特点出发，坚持原有体制的优点，同时遏制、弥补其弱点，从国家层面设计特定体制机制，靠体制机制的力量来保障权力运行不依个人素质的变化而变化，不以个人注意力的转移而转移。
    三是党内优化权力结构。党的十七大提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，当是指对权力结构的调整、优化。说到底，权力制约本质上是权力配置问题，是权力体系的构成要素各自的功能如何搭配才能更加合理，是科学性问题。党内监督的作用，与权力配置有极大的关联性。以科学的精神来探讨这一问题，是既提高效率又相互制约的必要条件。充分发挥党代会、全委会作用，以党内民主的充分发展为基础，使党内监督达到更高的水准。
    四是以权利制约权力。所谓以权利制约权力，一是指以党员的基本权利，如选举权和罢免权、知情权、参与权等权利的实现，来遏制滥用权力。比如，公开透明，党员知情权得以实现，可以防止暗箱操作；再如，选举权的实现可以遏制只对上负责不对下负责。二是以社会——人民群众的基本权利的实现防止滥用权力。人民权利的实现就是对权力的一种制约。比如，人民的表达权利、参与决策权利的实现，可以使不同利益群体的意见都有相应的公开表达的机会，使决策机构公正地听取社情民意，防止公共权力的扩张，防止决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现，直接有利于反腐败。改革开放以来，有关机构立案的腐败案件，70%以上来自群众举报。当然，以权利制约权力也有局限性，它的实现需要国家权力的保护，需要健全的法制保护，否则就不能有效地对权力产生制约作用。这也提示我们：权力制约不是单一的形式就能够实现的，需要多种途径的配合。
    五是发展民主，转变权力单向度运行状态。县级党委直接与基层群众打交道，权力运行向度如果更多地倾向于对上负责，其政治生态的方向就会出现问题。因此，发展民主，从县级干部的选拔任用和业绩考评方面进行改革，可以有效地迫使其把对上负责与对下负责结合起来，这是县级权力制约的重要方面。
    　
    注释：
    ①②《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328～329页；第329页。
    ③朱峰：《成安开启县权阳光路》，《?望新闻周刊》2010年10月。
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文章来源：本文转自《理论视野》2011.10，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。