周其仁：成都改革的新进展
进入专题： 成都改革 ● 周其仁 （进入专栏）
机缘巧合，五年前应邀参加中国经济50人论坛在成都举办的城乡统筹研讨会，让我第一次知晓，这座闻名遐迩的四川省会城市自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。转眼间，五年过去了，成都改革试验硕果累累，让人们抱有浓厚的兴趣，要看看这里究竟取得了怎样的进展。
系统的概括和总结，在成都市委统筹城乡工作委员会的报告中可以看到（“关于统筹城乡改革发展情况的报告”，中共成都市委统筹城乡工作委员会，2012年6月10日）。我们建议公开发表这份报告，或把它放在成都统筹委的官方网站上，便于更多关心成都改革进展的读者查阅。至于自己的直观感受，我想还是从最近访问过的一个村庄谈起。
它叫“指路村”，是成都市郫县古城镇的一个行政村。在地理位置上，指路村位于郫县北大门，距成都市中心三环路的直线距离超过30公里。我们是今年5月在郫县调查“城乡要素全面流转和用地制度改革”的情况时听说这个村庄的故事的，可惜当时行程匆忙，仅仅赶到村头与村支书孙从发交谈过几句。回北京之后，越想这个村子的故事越觉得有意思，于是利用本次来蓉参加座谈会之机，我和几位老师同学先到几日，来了一次直达村庄的“自驾游”。
指路村的故事很简单。全村10个村民小组，528户1819人，有农用地1972亩，集体建设用地606亩。别看地处成都市二、三圈层之间，这里可是“川派竹编鸟笼”手艺的发源地之一，据统计全村有170户300余匠人从事鸟笼编造。在农业种植方面，这里可圈可点的产品是青韭菜，已形成300亩规模的基地，每亩每年的收入在1万元以上。加到一起，指路村的人均收入水平在全成都应该也属上乘。
但是，村庄建设却与农户的收入水平脱了节。村委会在一座很老旧的房子里，还算得上干净，墙上各项制度包括财务公开，也够得上我们看过的示范村的水准。然而，像多数传统的川西村庄一样，指路村的村民散居，不仅缺乏公共交往的空间，更没有发展本地产业必要的基础设施。村支书孙从发领我们去看竹编鸟笼，走近农户家的最后几百米，多是泥泞小道，要跳着选路下脚。不要误以为我们在“访贫问苦”——那位据说是川派鸟笼祖师爷级的手艺人，随手从屋里拿出一只编造精致的鸟笼告诉我们，广东养鸟大户上门求购之价为人民币2万元！问老汉成本几何，算下来主要就是在他的指导下，儿子约一个月的工时，外加一点竹子原料、电费、以及简易设备的折旧。当然不是每只鸟笼的市价都可以论万的，数千数百的还是占据了大部分。不过据当地人估算，每位鸟笼手艺人平均年入10万元，还是比较靠谱的。
故事的基线就是富裕起来的农户如何改善村庄建设，以进一步提升生活品质、强化产业发展基础。这是很困难的任务。从包产到户到免除农业税，国家政策的基本走向是消除建国以来城乡分割、以农民贫困支持国家工业化的消极后果。上述变革无疑深具历史意义，否则全面的现代化根本无从谈起。但一路伴行过来的新问题是，重建农户层面的财产权利、经济自由和城乡平等的公民权利，本身也都离不开公共服务，特别是离不开村庄一级最基础的公共服务。因为确立和行使农民的权利——从财产权到公民权，从来就不纯粹是农民自己的私人事务。农民私人之间的权利边界，特别是当私人行使各自权利时动态的行为边界，其实从来都是公共事务，需要在公共空间里按公共决策的程序来完成。简单地说，没有公权提供的必要服务，私权难以站立得住；即便一时看来站住了，也不可能走得长远。
回到指路村的现实。村民的平均收入不算低，不少富裕农户完全具备再来一轮盖新房的经济实力。可是，要论建设一个风貌宜人、环境宜居、能让产业更好发展的村庄，让更多村民共享现代文明可以支撑的、最必要的公共基础设施，进而让农村的产出与外边的大市场有更为便利的连接，靠单个农户分散的雄心、努力和梦想，明显不足以支持。更何况成都城乡统筹最现实的经济支持，是利用稀缺的建设用地在城市化进程中的大幅度升值。为此，必须打通城乡之间的制度、政策壁垒，允许建设用地资源在更大范围内流转、重组和再配置——这更是分散的农户想应付也应付不来的“公务”。
经多次外出考察与内部讨论，指路村的村委会、议事会、各村民小组长和村民代表，终于找到了村庄与农户合作建新村的现实路径。这就是村集体运用公共财力组织大家参观、考察，委托专业机构做规划、订方案，并承担新村的公共设施建设；农户则在自愿的基础上以自家建设用地来筹措建设资本，并以业主身份管理拆旧建新的全过程。与他们先前考察、学习过的那些示范村都有所不同，指路村最后选择了“五自模式”，即“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，下决心靠本地农民自己的力量来建设一个新的指路村。
这里要点评一下。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置（本地或远程），利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2－3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。
这就是为什么起步期的城乡统筹总也离不开政府主导的原因。在现行体制下，唯有政府的土地机构如土地收储中心，才能在城市一级土地市场上合法供地。因此，建设用地唯有卖给政府才可以再售，也才可能完成土地的资本化。与此相辅相成，政府的土地机构就因此拥有强大的融资能力，可以筹措足额资本收储土地在先、向市场出让在后。至于农村建设用地入市这样的制度创新之举，除了一般的市场风险，还要外加转型中的政策与体制方面的特别风险，更是非政府主导莫属的事项了。
但是，成都的改革经验也证明，一旦集体建设用地入市的通道在改革实践中被“趟开”，大量非政府机构和自然人也可能被制度变迁的巨大净收益所吸引，投入到集体建设用地入市的新潮流中来。我们看到，随着成都城乡统筹改革的举措深入人心，特别是成都市于2008年10月设立了全国第一家农村产权交易所，经由土地综合整治节余出来的农村建设用地（包括实物地产和建设用地指标），就有了一个发现价格的交易平台，从而为社会各方参与农村的建设和投资提供了一个新的“出口”。这势必将吸引更多的社会资本以多种方式尝试进入。
于是我们观察到，非政府机构、首先是一些地方和中央的国企开始参与城乡建设用地增减挂钩的项目。“汶川地震”后，成都市委市政府及时出台的“联建”政策——鼓励城市的公司与自然人出资参与灾后重建，更开启了民间中小资本进入农村土地综合整治的先河，显著拓宽了释放农村建设用地经济潜能的制度通道。
在“还权赋能”的改革取向下，成都的地方金融机构开始探索提供以农村产权为基础的抵押融资服务。于2008年中先后挂牌的成都银行与成都农商银行，就开办了农户和农民合作社的产权抵押融资业务。为了确保风险可控，成都市和区县两级政府在地方财政预算内设立了专项基金，为农村房屋、建设用地与农地经营权的抵押融资提供担保。包括灾后重建项目在内，上述两家银行已受理农村产权抵押贷款数千笔、总额超过了20亿元人民币。
2010年12月，崇州隆兴镇黎坝村杨柳土地承包股份合作社得到成都农商行发放的首笔农地抵押贷款；2012年1月，崇州杞泉镇群安村“荷风水村”项目的农民建设用地合作社，以产权抵押、社会资本收购节余建设用地承诺、外加县政府担保机构提供担保，获得成都银行的3600万贷款；截至2012年5月10日，成都农商行郫县支行为14个村级资产管理公司项目总计授信融资2.7亿元，其中包括对花牌资产管理有限公司为期3年的8100万元贷款。
在以上一波接一波的变革所提供的新机会面前，指路村其实是一位后来者。直到今年开春，这个村庄才被周遭日益增加的示范村所“激活”。村民们开始思考、讨论要不要抓住城乡统筹的机遇把自己的家乡建设得更上一层楼。当然，后来者也有后来者的优势，因为他们可以更从容地比较那些先行先试经验的利弊得失。他们也很快就看出了名堂：土地综合整治不但可以建造出一个新农村社区，而且还可能通过节余建设用地的未来升值，筹措进一步发展的资本。这里的关键无非就是“谁筹资、谁收益”。既然本村有表现不俗的经济基础，那就不必靠政府平台和社会资本了——村民们顺理成章地选择了“五自”模式。2012年春节期间，指路村80%的农户共同缔约，以参建各户每人预交1万元作为定金，开始村庄重建。村支书陪我们走访农户的路上，讲到当时的情景依然感慨不已：“总共1250万元，从早到晚在村委会排着队交！”“我这个当支书的，哪里值那么多钱，还不是大家相信这个事可以干得成！”
今天的指路村还没有什么参观价值。比起遍布全成都市已建成的1613个农村新社区，特别是比起沿11条“世界现代田园城市示范线”展开、覆盖125个乡镇的100个堪称美轮美奂的统筹城乡发展综合示范点，指路村除了刚刚按约定方案拆出来的一片新建地基，还没有可看之处。不过，从抽象的制度安排着眼，我们在这里明明白白看到了成都试验区5年来的全部成果：“三个集中”空间配置方略的执行；“全域规划”与“规划师下乡”；城乡建设用地增减挂钩；走向城乡均等化的公共财政；村级公共服务的加强与治理结构的更新；覆盖全部村庄和农民土地房屋的“确实权、颁铁证”；抵押融资范围的渐进扩大；参与土地综合整治的主体与可操作方案的多样性；以及积极的农村社会管理与文化建设。离开所有这一切，指路村的村民断然算不过来账，也绝不可能形成从自我筹资起步，最后要覆盖476户人家、节余392亩建设用地的可行的村庄建设方案。
指路村最耀眼的特征是“农户自主”。在我们研究小组内部的分类中，指路村被列为成都城乡统筹改革试验的“最新一代产品”，代表着迄今为止农民自主参与城乡统筹的最高水平。类似的案例还有我们实地详细调查过的崇州桤泉镇群安村5－6组、都江堰天马镇金陵二组、郫县古城镇花牌村以及都江堰、大邑等地数百例农户层面的灾后联建。他们的共同点是农民对如何把稀缺的建设用地投入城乡统筹的进程，在选定交易对象、交易形式、成交场所、价格决定和合约执行等方面，都发挥了愈来愈全面的产权主体的积极作用。
比照五年前我们看过的那批早期的土地整治项目，那时的农民自主，还仅表现为给定政府的补偿价格，农户就“是否愿意搬入示范新区、是否接受给定的补偿办法以及如何选择自己中意的新居户型”做出决定。这说明农户的自主权利是逐步发育起来的，这也显示出成都城乡统筹综合改革不断深化的轨迹。
在更为广阔的背景下，人们会如何评价成都经验的普遍意义？毫无疑问，作为天府之国的省会城市，成都市的农村和农民相对富裕和安逸。更为重要的是，由于占据了西部特大城市的特有区位优势，成都的农村和农民本身就有更多的发展机会。这样来衡量，成都城乡统筹种种成功的改革举措似乎更像是锦上添花，由此也引来成都经验是否具有全局意义的合理疑问。有一种观点甚至认为，与其让城乡统筹改革仅仅惠及成都本市那些已经过得不错的农民，还不如把这里的资源集中起来，在更大的范围内解决更迫切的三农问题。
不过，如果注意到城市化加速背景下农民流动进城所选择的实际路线，我们或许会得出不同的判断。事实上，城市化进城中的农民流动和聚集，容量最大的地方不是现有大城市的中心部位，也不是需求不足、市场厚度过于单薄的那些小集镇。观察表明，城市化进程中的农民流动，首先最大量地集结在大城市和特大城市的周围，特别是环绕中心城区十至数十公里的地带。这里才是农民进城的主要落脚点，也是农民融入城市、转化为市民的现实出发点。近年来我国特大城市被叫做“城乡结合部”的地方，无一例外地急速膨胀，反映的就是这个现实。
因此，在特大城市的二、三圈层率先把城乡统筹搞起来，恰恰具有全局的战略意义。据统计，包括成都在内，全国过1000万人的特大城市已有10个，而数百万人口量级的大城市则有几十个。走城乡统筹之路，把环特大城市和大都市的那个圈圈里的农村和小集镇率先建设好，就为中国的城市化争得了一片片战略高地，就有希望使这个地带成为我国大都市圈、大城市群的一个包容进城农民的积极组成部分。这个地带，可以吸纳数亿新增城市人口。
反过来，听任现在的“城乡结合部”继续陷于投资不足、管理不善的境地，特大城市和大城市就可能在某种程度上变成“孤岛”，周遭被围上一道“深壕”，既限制特大城市自身的健康发展，更妨碍吸纳更多的农民真正融入城市。在这个历史的分岔点上，特大城市是否走成都这样城乡统筹的改革之路，率先把各自的环中心圈层建设成“两化（工业化、城市化）互动、城乡统筹”的发展高地，在我们看来是一个事关我国城市化继续健康推进的关键。
比以上贡献更为重要的，是成都的探索切实迈开了“改革征地制度”的步伐。关于国家征用农民土地，我国宪法设定了“为了公共利益”的前提，即只有为了公共利益才可以合法征地。可是，对城市化进程中大量的经营性用地，现存法律又没有给出除国家征用以外的合法转让通道。另外，宪法中还有“全部城市土地都是国有土地”的规定。这就带来了一个悖论：城市扩大要获得经营性用地，由于不符合“为了公共利益”的前提因而不能合法征用；可是原农村土地一旦被划入城市范围，如果不变性为国有土地，又违背了全部城市土地是国有土地的准则。
实际上，这些年所有划入城市建成区的土地，不论公益用途还是经营性用途，都经由国家征用。这为城市基础设施所必须的巨大投资提供了动员强度足够的筹资方式。可是随着时间的推移，“全征地”模式下的城市扩张，也带来资源配置和收入分配两方面日益显著的缺陷，特别在处理国家与城郊农民的关系方面，引起不小的矛盾和冲突。对此，2008年中共十七届三中全会的决定，提出了“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”的新任务，并要求“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
可惜这项重大的改革政策，尚没有获得在全国实施的机会。为了应对全球金融危机的冲击，2009年以后中国启动大量国家投资项目拉动内需，结果全国征地规模不但没有缩小，反而大大增加。多年征地带来的观念和实务方面的巨大惯性，继续推着我国的城市化沿着“全盘征地、土地财政、土地金融”的路线迅跑。
在这个背景下，成都试验区却按照城乡统筹的逻辑，难能可贵地探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的多种现实途径。上文提到的在成都的改革实践中逐渐发育起来的农民自主性，根基正是以政府运用公权力加以确立并给予保护的农民财产权利。这也为建立“城乡统一的建设用地市场”奠定了最重要的微观基础。在更一般的意义上，只有终结我国两种土地产权长期以来“同地不同权”的状态，才能完全实现城乡人民在法律面前的一律平等。这是我国现代化无可回避要完成的任务。成都改革率先深入到了这个层次，其意义就绝不限于有效利用了集体建设用地的存量资源，或适度合理地改善了城乡居民的收入分配。
我们愿意借此机会呼吁：在恰当总结经验的基础上，扩大成都城乡统筹综合改革的试验范围。建议国家有关部门考虑，把被成都经验证明实际可行的改革政策，相机扩大到整个成都经济区（即成都市加上与成都交界的各四川地市）、四川全省、川渝经济区、西部乃至全国所有的特大城市和省会城市。无疑，复杂的深层次改革还需要坚持被实践证明有效的“一切经由试验”的策略原则。但是，改革也不能永远的试验区化。凡在试验区先行先试做得通的，就看看能不能说得通。像成都城乡统筹这样既做得通也说得通的，就不妨让它不失时机地通行天下。
（作者为北京大学国家发展研究院教授，本文是作者为参加“成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区工作座谈会”准备的发言稿。李力行、徐建国、王子、张惠强、黄跃、林念、张敏、吴鸾莺、邢亦青等老师、同学分别提出修订意见和建议；文中仍然存在的错失，由作者负责）
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本文责编：frank
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