纽约时报 | 中共的“三权制衡”

如果我说，中共也有“三权分立”，听者定会嗤笑：在说梦话吧您？2011年3月中国全国人大，中共中央政治局常委、人大委员长吴邦国说了一段话，人称“五不搞”：

不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞“三权鼎立”和两院制，不搞联邦制，不搞私有化。

其实这是邓小平的思想。即使在邓有心推动政治体制改革的1987年，他也说过，不搞多党制和三权鼎立——这里的“三权”，是西方意义的，即立法权、行政权和司法权。

然而，中共确有另一种“三权分立”，确切说，是“党内三权制衡”，这三权是：决策权、执行权、监督权。

理论上讲，中共的最高决策机构是党的代表大会，执行者是大会选出的中央委员会、政治局、政治局常委，监督者是中央纪律检查委员会（50年代称监察委员会）。

50年代，苏联共产党开始清算斯大林的个人独裁。1956年，中共八大提出，党的代表大会要建立常任制，在代表大会闭会期间，作为权力机关行使决策权；同时建立书记处，作为执行机关行使执行权；并设立各级监察委员会，作为监察机关行使监督权。

但一年后毛发动“反右运动”，形成“大权独揽”，即三权由他一人独揽的集权体制，大饥荒、文革的灾难，从此降临。文革结束后，邓小平称权力过分集中是旧政治体制的总病根。邓小平时代，在胡耀邦和赵紫阳推动下，权力的制衡开始有了雏形，但进步缓慢。

当今的中共，决策权很虚：党代大会五年一次，2000多名党代表，在五年中只参加一次会议，鼓掌、举手，然后使命结束；执行权很大：决策权和执行权集中在中央委员会，更确切说，集中在政治局常委手中；监督很难：中纪委受中央委员会领导，医生自己就是病人。

中共的“三权”，最早是国企改革用语。1995年11月27日《人民日报》报道，一位国企负责人提出企业要“形成决策权、执行权、监督权及其机构互相独立、互相制约的科学管理体制”。

这段话如果用于政治权力，“机构相互独立”的意义就非同小可。不过后来中共将三权的提法引入政治领域时，“独立”没有了。

从江泽民时期到胡锦涛时期，中共的腐败愈演愈烈。十五大到十六大之间五年，中共查处了98名省部级高干。胡锦涛上任后拿下的第一个高官，是河北省委书记程维高。2003年，在评论“第一把手腐败”问题时，“党内三权”的提法开始出现在媒体上。不过谁要敢说“党内三权分立”，还是会碰高压线的。

2004年11月3日，刚创刊的湖北《新周报》刊登报道《官场腐败新动向：组织部长、秘书长、反贪局长成为“高危人群”》，文章认为挟持重权而缺乏监督必然导致为提供腐败温床土壤。建议在党内实行“三权分立”：将决策、执行、监督三权分给不同的部门行使。

此文被转载，转载者把“党内三权分立”写进了标题。有人看见，向中宣部告状。中宣部问罪，湖北省立刻关闭《新周报》——当时它才发行七期。

“党内三权分立”成了敏感语，可是“决策权、执行权、监督权”的提法，却日益普及。这是对人民网历年使用“三权”文章数的统计：

2006年初，第十六届中纪委召开第六次全会，加大反腐败力度。《人民日报》发表阐述会议精神的文章，第一次提出：

“⋯⋯要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，完善监督机制。⋯⋯”

请注意，它说的是“制约”和“协调”，未提“独立”。这段话，也成为规范性的提法，写入十七大政治报告。

十七大后，“三权”的出现频率攀高。其间有两个高峰，一是在2008年，当年国务院实行机构改革，《西安日报》上出现了“三权分立”的提法；次年，深圳试行行政改革，提出“行政权三分”；二是在2011年，中共十七届四中全会再次号召反腐；可见中共的“三权”提法，和行政体制改革和反腐败有直接关系。

临近十八大，官方媒体上出现了将中共“三权”与政改相联系的言论。《人民日报》的《人民论坛》杂志7月号刊登国家行政学院教授许耀桐的文章，提出：“政治体制改革的顶层设计，务必将权力结构合理地划分为‘决策权、执行权、监督权’相互分离的体制机制，使‘三权’能够各自运行又相互制约”。三权“相互分离”、“各自运行”这样的提法，向“独立”靠近了一步。

同样是站在中共的立场，谋求自身变革，一些在网络流传的言论， 更加直率尖锐。最有代表性的是宪政学者曹思源的《致“十八大”的三项建议》。曹认为中共的严重问题在于决策权、监督权集中在执行者手中，他提出党内分权制衡的方案。

按照曹的方案，行使决策权的党代大会要“减人”、“常任”。全国代表人数从2000多人减为500人（省、市、县类推），实行常任制，专职专薪，每年召开一次大会。它对执行机构、监督机构的领导成员有选举权和罢免权，但无权插手其具体活动。大会选出七至九名委员，组成执行委员会（类似目前的常委会）行使执行权。执行委员会向党代会负责并报告工作，亦可对错误的决策提出抗辩，提请重议。党代会选出由五至七名委员组成的纪律检查委员会，行使监督权。纪检的主要职责是对同级党的领导干部（包括党代表大会代表、执行委员会委员等）进行纪律检查，但无权干预其日常工作。上述三个机构的成员，不许互相兼职。

曹认为此方案可以将目前的决策权由虚变实，监督权升格独立，三个机构分立制衡，最易滥权的执行机构，受到强有力的制约。

这是一个温和的党内改革方案，但就共产党内而言，已具革命性。中共党内三权分立，旧制度的顽固堡垒——“权力过分集中”已经攻克，这在十八大应无发生的可能。

然而“三权”提法的走向和变化值得密切注意。曾写入十七大报告的那段规范性语句，是否会继续写入十八大报告？写入时措辞是否会有变化？会不会向三权的“独立”更为接近？党代表的常任制有没有实行的可能？如尚无可能，是否会公布实行的时间表？ 

作者钱钢是中国大陆传媒人，《唐山大地震》一书作者，曾任《解放军报》记者、《南方周末》常务副主编，现为香港大学新闻及传媒研究中心中国传媒研究计划(CMP)主任。

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