来源于 财新《新世纪》 2012年第43期 出版日期 2012年11月05日
公民申请政府信息公开由自发走向自觉，渐成潮流；但阳光政府建设之路坎坷依旧
财新《新世纪》 记者 蓝方
“我想要给他们一点压力。”
2012年10月10日，广州城管局番禺分局政委蔡彬被网友曝光名下有21套房产后，官方迟迟未有正面回复，20岁的南京大学生段国超向番禺财政局寄去信息公开申请，要求公布这位“房叔”的收入状况。
这不过是近期以来频繁出现在公众视野内的公民申请信息公开的案例之一：河南贫困县花巨资造水泥迎客松，有大学生申请公开造价；官方打造的广州农民工博物馆开张，中山大学学生申请公开建设工作规划及征集展品的具体信息；江苏一镇政府送花篮给小朋友庆生，湖南大学生申请公开花篮花费；铁道部“新一代客票系统一期工程项目”出台后，不仅有西北师范大学女生黄焕婷要求铁道部公开项目具体内容及金额，全国各地还有十多位公民同时提起类似申请……
这些申请既涉及“抽屉文件”“抽屉信息”的及时公开，又包括对既定政策实施效果、执法过程的监督，也有要求政府说明政策制定依据，以参与到政策制定过程中。
申请背后，有公益组织大范围的推动，更有公民个人针对热点事件的自发行动，其中又以学生群体最为活跃。
“我是一名普通的在校学生，我只是在做我作为一个公民应该做的一些事情。”自称“高配愤青”的段国超告诉财新记者：“公民是纳税人，有着宪法赋予的知情权等各项权利。”段国超所说的知情权，在2008年施行的《政府信息公开条例》（下称《条例》）中被具体化。这部行政法规不仅要求政府主动公开涉及公共管理的信息，更明确了公民申请信息公开的渠道。
就在《条例》颁行前后，中国一度形成公民申请信息公开的浪潮，这被视为中国第一波“阳光运动”。而彼时的申请者，多为私益而行动，如面临拆迁、征地等纠纷时，以申请信息公开的方式维权、取证。但最近这新一轮信息公开行动显然与此前不同。
根据中国社科院法学所副研究员吕艳滨的观察，近两年来，第二波公民申请信息公开的数量不断增加，其中为公共管理的诉求而申请，后者比例持续上升，且公益组织成为重要推动力。
“这种带有公益性质的申请十分重要，它体现了公众对公共事务参与的意识与需求。” 北京大学法学院教授王锡锌接受财新记者采访时分析称，尽管就目前的实践来看，申请者通过法定程序和渠道，最终获得信息的案例不在多数，但他对前景仍然乐观：“这种公开，是提升社会管理能力，提高公共事务治理水平的一个手段。通过信息公开，实现一种自下而上的社会参与，是推动阳光政府的重要力量。”
拓展参与空间
2012年10月25日，北京市教委门口再次聚集大批为非户籍学生争取就地高考权利的家长。从2010年开始，在北京、上海等地，这些没有当地户口的市民自发组织起来，以“教育公平”为口号，坚持每月到教育部门上访，递交政策建议书、家长联名信，质询异地高考政策进展情况。
与往常的上访有所不同，这一次，家长们选择了信息公开。
在公民申请政府信息公开的申请表上，家长们不仅要求教委公开政策的研究情况、日程表以及具体的异地高考准入门槛；更明确要求，公布北京市现有中小学教育资源配置及利用情况，以及北京市如何保障教育资源均衡配置的计划措施。
“意义最大的是后面这一诉求。”家长志愿者“跳舞”告诉财新记者：“只有把这些基础信息公开了，公民才有参与理性讨论的基础。”
之所以要求教委公布北京教育资源的配置情况，源于一周前北京家长和外地家长的一次交锋。10月18日，“教育公平”的家长代表到访北京市教委信访办，希望能约见北京市教委主任，没想到遇上了北京户籍的年轻人士，他们也来到教委表达诉求，但却旗帜鲜明地反对开放异地高考。
双方此前已在网上有过多次论战，此次正式见面，火药味浓厚。在信访办的办公室里，双方就北京的教育资源到底够不够展开辩论。一位北京家长说道：“要不你们教委公开说一下，北京的教育资源到底是个什么情况。”这一提法立马得到了非京籍家长的响应。
“我也在思考，群体间的这些对立究竟从何而来。”“跳舞”说，如果没有基础数据，不同的利益群体各执一词，永远不可能进行理性讨论；也只有获得准确的数据信息后，外地家长们的政策建议才能更符合实际。
“信息公开是公共参与的基础。”王锡锌评论道。事实上，以信息公开为工具，参与政策制定的过程，也是近年来不少民间组织进行政策倡导的手法。
致力于反歧视工作的民间组织“益仁平”的常务理事陆军介绍，在《条例》颁行后，不少NGO组织都以此为手段，就自己的工作领域申请有关信息公开，并根据得到的信息撰写研究报告，进行政策分析、引导舆论，向政府部门更有针对性的建言。甚至还有公益组织撰写了信息公开申请的手册，并组织行业内的培训。
例如“益仁平”就在2010年下半年，组织全国各地的残障人士，向省会城市的政府部门申请公开其录用残疾人就业的比例。“益仁平”最终将有关数据汇集成报告，向公众公布，引起社会关注，并向政府部门提出政策建议。
“原来是一点数据都没有，现在通过信息公开，多少都能得到一些我们期望的核心信息。”在陆军看来，申请信息公开为公民理性参政议政，提供了重要基础。
监督的力量
随着实践的慢慢累积，陆军发现，申请信息公开，不仅仅可以获得想要的信息，还产生了诸多有利的副作用。
“政府做得越差，就越不愿意公开。”陆军表示，如果公民持续不断地要求其公开，必然会对政府产生压力，进而迫使其对一些问题做出改进。
以公开为监督，成为公民申请信息公开的另一大类型。
大学生雷闯的第一次申请，就感受到了信息公开的威力。今年25岁的上海交通大学研究生雷闯，是公益圈内的红人。大二时，因为目睹一位亲戚因携带乙肝病毒就业无门，同是乙肝携带者的雷闯深感反乙肝歧视的重要性。而后，他走上了反乙肝歧视的倡导之路，以行为艺术等多种方式唤起公众对这一议题的重视。
2008年，《条例》一颁行，雷闯便意识到，申请信息公开可以成为一种很好的倡导方式。他做出的第一个信息公开申请，是要求中国民用航空局公开限制乙肝病毒携带者不能从事航空乘务员等岗位的依据。他说：“这个申请的本质，是在向中国民用航空局提出质疑。”
雷闯向财新记者解释，相较于写联名信、公开信等方式，申请信息公开有法律保证。《条例》不仅规定政府答复的时限，还赋予司法救济的途径。
是次行动，最终竟成功地逼迫中国民用航空局依循相关就业法律调整录用政策，不再对乙肝病毒携带者进行限制。中国民用航空局将新规公布，并正式回复雷闯，可在网站上获得相应信息。
第一次申请的成功，让雷闯倍感振奋。另一个经常被他引用的案例，则是公民行动督促广州“光亮工程”瘦身。2011年4月，广州市政府宣布拟投入1.5亿元升级改造海心沙周边和白鹅潭地区“光亮工程”。消息一出，不仅有“光头哥”号召市民剪光头抗议，还有一位“拇指妹”号召市民用大拇指“支持”广州建委公开“光亮工程”的可行性报告。在信息公开申请被几个部门“踢皮球”后，广州市建委主任最后选择主动约见“拇指妹”区佳阳，与其沟通、答疑。在多方关注下，该工程的预算款从最初的1.5亿元削减到了3400多万元。
有了这样的一些案例经验，公益人也逐渐形成了一套行动策略。每当一些公共事件暴露出政府管理中的问题时，首先要求政府公开这一事件的具体情况。然后，再进一步继续申请公开，让政府说明之所以这样做的依据。
如果依据的政策、法律本身有问题，公益组织则将社会议题引导到制度本身，通过写建议信、开研讨会等多种方式进行倡导，推进制度改善。若是政府有法不依，或违法办事，则期待通过信息公开的方式加以曝光，或倒逼政府依法调整现有管理方式。
在2012年的上半年，雷闯向53个中央部门、31个省级政府提出政府信息公开，要求公开官员工资。这一“壮举”不仅引发媒体关注，也为他带来诸多年轻“粉丝”。
不少“90后”大学生在网上与这位“前辈”交流，如何推动政府信息公开。雷闯也会为他们提供一些技术支持，协助与媒体沟通。
“现在的‘90后’真了不起。”雷闯感叹，“90后”接触网络时间更早，不少人有自己成熟的价值体系；他们对公共事务充满热情，同时又不像就业群体，面临来自体制、单位的压力，“他们成了申请信息公开的主力军”。
仍待制度调整
不过，新一波以公共参与、公共监督为目的的信息公开申请进入法律程序，也凸显了现有政府信息公开制度的种种弊端与滞后。
尽管申请者态度乐观，但真正能够获得相应信息者仍不在多数。陆军介绍，自2008年以来，“益仁平”已发起了上百起信息公开申请。在这些申请中，能顺利获得信息的比例不足10%。
公益申请者们面对的首要障碍便是申请者的资质。按照《条例》设计，带有公益性质的信息，乃是由政府部门主动公开。而申请公开，则因源于申请人“生产、生活、科研等特殊需要”，即应为私益而申请。但尴尬的现实是，由于政府主动公开不足，公民不得不通过申请公开而获得有关信息。
因而，在公民申请信息公开的实践中，往往会因本人利益与申请事项无关而被政府驳回。例如雷闯在申请部委官员工资公开时，国家林业局的工作人员就直接打电话告知这位化工专业的研究生，林业局局长长的工资与化工科研没有关系，没有义务要向他公开。
王锡锌指出，从信息公开的本意上来讲，制度应该尽可能地鼓励公民申请、有利于信息公开。“应该要以公开为原则，而不要过度要求申请者的资格。”
申请门槛之外，便是政府信息公开范围的界定不清。尤其是公益性申请，多涉及政府不愿公开的敏感信息，往往被政府以“不属于信息公开范围”为由而拒绝。
10月29日，段国超收到了广州番禺财政局的正式回复，称其要求公开的“房叔”蔡斌2011年的工资总和及各项目（含基本工资、津贴、补贴和奖金）具体金额，“不属于应主动公开的政府信息范围”。
这一答复，是在段国超“意料之中”。此前，三峡大学学生刘艳峰针对“微笑局长”杨达才工资的公开申请，也以“杨达才的工资不属于财政厅政府信息公开范围”为由被拒。
至于雷闯针对省部级高官的“海量申请”，也无一获公开，理由大多是“该部门部长（局长）工资薪金方面的信息不属于《条例》所定义的政府信息”。
中国社科院法学所副研究员吕艳滨认为，当前法规留给公开与不公开之间的裁量权太大，政府部门因非法律因素而不予公开的情况太多。标准的细化，应是修法关键。
北京大学法学院教授王锡锌亦指出，当前法律对信息公开与保密的关系定位模糊，保密的标准、范围均没有明确的界定，一些案例即便进入司法程序，也难得到有效的司法救济。
而司法救济的不力，也使得一些信息公开的效果大打折扣。申请杨达才工资信息公开的刘艳峰，即在律师帮助下，在9月底向法院提起行政诉讼，但也终未获立案。这样的经历并非个案。在2011年11月底，最高法院行政庭副庭长、《政府信息公开条例》司法解释起草人李广宇就曾透露，有接近半数的信息公开行政诉讼被法院拒之门外。
“总体来说，当前的制度环节还是有很多阻力，使得信息公开不很理想。”王锡锌说。
但他还分析说，若从社会参与运动的角度来观察今年掀起的新一波信息公开申请浪潮，结果就表现出很大差异。“有了公民的参与、媒体的介入、学者的支持，三方力量形成了一股由下自上的社会力量，配合中央政府由上至下的推动，不断提高政府的透明度。民众有了实际参与公共事务的空间，有了具体的公共参与的行动，并最终推动了公共事务的变革。”
© st@小声说 for 新闻理想档案馆, 2012/11/07. |Permalink |光荣之路
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