“改革有风险，但不改革党就会有危险”。党的十八大报告论及反腐败时释放了响亮而深刻的信号，要求“全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。
党的十八大会议期间，官员财产申报制度经代表们的提议及部分党政高官的相关表述，再次成为舆论关注的一大焦点。特别是，多位高级官员表态，“如果中央决定，愿意公开自己的财产状况”，这在历届党代会上尚属首次。既体现出官员直面舆论呼声的自觉，又凸显了官员财产公开的必要，也使公众对中共换届后，推动官员财产申报公开制度的可能有了更多的期待。可以预想的是，社会鼓呼多年的官员财产公开制度，在未来一段时间将会取得实质性进展。然而遗憾的是，这一制度何时能从立法的层面上予以确认，有可操作性的措施和办法何时出台，目前官方尚无具体答案。我们认为，当前推进官员财产申报法制化是时候了。
求法苦旅：25年“只闻楼梯响，不见人下来”
如果对我国官员财产申报制度变迁进行历史性考察，该制度设计的初衷恰逢改革开放初期，伴随着国家建设重心转移、经济体制改革，经济犯罪急遽增加。为了遏制与预防腐败现象发生，一些领导人，特别是司法部门的领导者呼吁、提出建立财产申报制度。国内自1987年就有了立法动议，即时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌同志明确指出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1989年的七届人大二次会议上，有代表提出《财产申报法》立法建议，此后的历年两会中，均有人大代表和政协委员就《财产申报法》发表意见或提出议案及提案，特别是在1994年《财产收入申报法》还被正式列入了全国人大“八五”立法规划项目。
然而，时移事易，我国建立官员财产申报法制的准备工作已经有了25个年头的求法苦旅，社会各界对尽快落定官员财产申报的呼声此起彼伏，却依然“只闻楼梯响，不见人下来”。自上个世纪90年代中期以来，中央仅以执政党党内规章、党纪或政纪等形式通过了若干个有关官员财产申报的政策性文件，本世纪以来有30余个地方试点探索官员财产申报，官员财产监督已获得了社会的高度认同。然而，我国至今仍处于官员财产申报立法的酝酿与论证时期。
实践困境：相关规定与试点探索难有实效
我国中央层面设计的有关官员财产申报的总体规定主要有五个：《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(中办发〔1995〕8号)；《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(中办发〔1997〕3号)；《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(中纪发〔2001〕9号)；《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(中办发〔2006〕30号)；《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(中办发〔2010〕16号)。这些规定中，目前还在施行的主要是中纪发〔2001〕9号、中办发〔2010〕16号。尽管这些规定在促进领导干部廉洁从政方面起到了一定的作用，然而，中国反腐倡廉建设的状况，正如温家宝同志在国务院第五次廉政工作会议上所说，“当前反腐倡廉建设与人民群众的期待仍有较大差距”。笔者认为，中国预防与治理腐败有效性不足的关键性因素之一是作为在惩治与预防腐败体系中处于核心地位的官员财产申报制度的缺失。当前，我国官员财产申报规定正遭遇实践困境，主要表现在以下三方面：
第一，官员财产申报的总体规定难突破。我国的官员财产申报制度建设，目前是以执政党的党内规章、党纪或政纪等形式出现的。相对于国家立法而言，其适用性、强制性、权威性、有效性都显得刚性不足，并且社会难以有效监督，也引发了公众的强烈不满与质疑，并且在推动制度演进的历程中，关键性内容始终未能有效突破，致命性缺陷始终存在，如财产申报的主体范围不合理、申报财产的具体内容较窄、财产申报的类别与频度不规范、财产申报的受理与审查不力、财产申报的公开与监督不足，以及违反财产申报的责任追究较轻等。制度建设停滞不前，呈现的存在状态、实际效果与“终端反腐”的功能相背离。
第二，官员财产申报的地方试点难持续。本世纪以来，在广袤的中国内地陆续出现了官员财产申报的积极试点探索，特别是，以2009年为起点，随着跟进试点地区的逐渐增多、公众呼吁的日趋强烈、高层官员的频频表态、各路媒体的纷纷报道，财产申报地方实践出现了高潮。然而，在调查研究中我们也发现，一边是渐次“燎原”的火焰，一边却是日趋“沉寂”的海水。我们不得不承认，在这种全国各地自发式的试点中，官员财产申报的地方实践探索遭遇到了困境，不少地方的试点探索已经很难持续下去了：它们有的停滞了，有的渐趋沉寂，有的走样了，有的原地踏步，还有的进入“不说继续也未说停”的冬眠期等。
第三，官员财产申报的现实效果难乐观。当前我国社会各界已经对官员财产申报制度能够预防与治理腐败、增强政治透明度、证明官员财产合法性、提升政府公信力等方面功能形成了广泛共识。然而，事实上，无论是中央层面有关官员财产申报总体规定的实施，还是地方的试点探索，基本上没有达到制度设计初衷，其现实效果非常不容乐观。官员财产申报在预防与遏制腐败、审核与监督官员财产动态，以及发现与惩戒腐败方面都处于失灵的状态。
启动立法：以法律强制推动施行官员财产申报制度
官员财产申报制度契合了现代民主、法治原则，迄今为止，世界上已有100多个国家、地区制订了有关官员财产申报方面的法律，并发挥着“终端反腐”、“阳光法案”、“政策工具”的巨大功效。从美、韩、中国台湾等国家和地区的官员财产申报法制化的形成与发展历程来看，一般是先从道德要求、行政命令或政策规定等的内部规范的样态，到最终以立法的形式来体现品质优良、运转顺畅的制度体系的。从国内的现实看，官员财产申报规定实施日久，正遭受规定难以突破、试点难以持续、效果难以乐观的困境，其中的经验教训恰好可以为推进官员财产申报法制化起到探路和铺垫的作用。
要使官员财产申报制度运转顺利，必须对官员财产申报制度以立法方式确立其地位，以法律强制推动施行。因此，官员财产公开制度宜尽早从立法的层面予以明确。从当前情况来看，为了减少改革阻力和阵痛，使官员财产申报公开能够较顺利地推出，这一法律应包含以下基本内容：一是厘清财产收入细目。举凡与官员及家庭成员有关的存款、股票、有价证券、房产及其他不动产等都要纳入申报范围；二是强化公开、审核与惩戒。申报资料除了向社会公示外，相关部门还要对申报信息进行审查，以及对于漏报、谎报、瞒报、不报等行为进行相应地惩治；三是明晰“时间表”与“路线图”。在规定的时间里，各级政府中担任部门职务的官员以及重要岗位的公务员，其财产信息必须全部公开。根据地方试点经验，可以把财产公开与官员提拔捆绑起来，先从新提拔、新任职的官员做起等。
“改革有风险，但不改革党就会有危险”。党的十八大报告论及反腐败时也释放了响亮而深刻的信号，要求“全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。当前改革已陷入胶着状态，而社会对反腐的期望值不断攀升，公开官员财产是最能凝聚民心与达成改革共识的突破口。这一切都在昭示：中国推进官员财产申报的法制化是时候了。
(作者为国家社科基金青年项目“官员财产申报研究”、中国法学会部级法学研究课题“国家防火墙–公众认同，政治抉择与官员财产申报研究”项目负责人，南京农业大学讲师)
来源：人民政协报，2012.11.26
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