张小劲 于晓虹：中国基层治理创新：宏观框架的考察与比较

张小劲 于晓虹：中国基层治理创新：宏观框架的考察与比较

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● 张小劲   于晓虹  

　　
　　摘要： 随着“社会管理创新”主题的提出，中国社会管理的思路经历了新的发展与定型，原有的行政主导体制与“大维稳体制”面临困境，而强调社会力量、社会组织和社会公众参与的导向逐步占据了突出的地位。在上世纪90 年代民政部主推沈阳、江汉、上海、盐田四大基层治理模式之后，2011年出现了两种基层治理创新模式，即上级政府有意扶持与地方自我摸索的创新。在“社会管理创新”的新主题下，中国县市一级的地方政府有了更大的自由裁量权和更多的创新空间，运用社会力量特别是社会组织的基层治理模式正在成为一种新的尝试，甚而有成为创新主流之势。
　　关键词： 社会管理； 基层治理； 社会协同
　　
　　自2011 年2月以来在“加强和创新社会管理”主题下有关基层治理创新实践的描述、分析及其讨论，为宏观层面的研究和多个案比较研究基础上的分析提供了一个难得的契机。本文即力图对这一主题的形成以及由此产生的基层治理创新实践后果进行宏观的描述，并在此基础上对由此产出的实践个案发展进行初步的比较研究，希望能够由此引出值得进一步探讨的问题。
　　
　　一个时间线的描述
　　
　　中国政治发展的不确定性以及独特的周期性波动往往是困惑政治学研究者的一个难题，因而在特定的“时间窗口”进行聚焦式的观察便具有了特殊的价值。迄今为止的形势发展表明，2011年也许是一个难得的“时间窗口”，由此可以透视和分析中国政治发展的诸多面向。确切地说，进入 2011 年以来，有三个时间节点最值得关注，即 2 月 19 日，5月 30 日和 9月 16 日。
　　
　　2 月 19 日，中国传统元宵节过后第三天，在只有 150多人参加的中共中央省部级主要领导干部主题研讨班上，以“社会管理及其创新”为主题进行了长达五天的密集活动。引人注目的是，这是中共中央首次改变以往 10多年来此类研讨班主要研究经济问题、布局当年经济政策的传统，转而讨论“社会问题”。按照政府的说法，举办专题研讨班的目的是“正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现‘十二五’时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量”［1］。在这次研讨班之前的中国传统春节期间，接受中央有关部门的紧急委托，中国社科院和重点高校的相关学者就中外历史上与现实中的社会管理模式、政策和利弊等等提交了研究报告。［2］据悉，研讨班既有全体报告，又有分组讨论，在充分交流信息和讨论的基础上，最后形成了若干共识。［3］
　　5 月 30日，中共中央召开政治局会议，专门研究了加强和创新社会管理的问题。这是本年度公开报道的第二次政治局会议。按照公开报道，这次政治局会议再次强调了加强和创新社会管理的主题和已经确立的原则。［4］具有实质性意义的是，本次会议决定将原有的“社会治安综合治理委员会”改名为“社会管理综合治理委员会”，并提升和扩充原有的机构设置，调整和扩大原有的职责范围。依据常规，本次政治局会议首先听取了形势汇报，接着就若干重大问题做出了决策，要求加速贯彻“219”研讨班所已经确定的部署。
　　9 月 16 日，改名后的“社会管理综合治理委员会”召开第一次会议，六位副主任陪同主任周永康首次全部亮相。这七位领导人中有四位中共政治局委员和两个国务委员(相当于副总理)，阵容之强超出早先的预想。按照公开的报道，本次会议显示中共中央对“综治委”职责和功能的新调整，在“充实领导力量，增加成员单位，加强工作机构”的基础上对社会管理工作负有全责。［5］新的“综治委”仍与“政法委”合署办公，但在组织结构上与原“综治委”有明显的不同，一是其领导人构成的级别进一步提升，二是其成员由原先的“公检法”为主体扩充到几乎包括所有的政府部门，三是工作范围有明显扩大。各省市县的“综治委”显然也将进行相应的调整。
　　在由这三个时点所构成的时间线上，可以看到的是包括突尼斯和埃及“茉莉花革命”、“新加坡大选”以及“内蒙古锡林郭勒旗的群体事件”为典型的一系列重大事件的发生及迄今仍未止歇的连锁反应。相对而言，外部事件主要起到了“警报”作用，中央最高领导人由此意识到整体的国际环境不仅可能会发生巨大的转变，而且会引发主要城市国内民众、特别是知识分子的连锁响应；内部事件的出现才真正改变了整体的政策思维，更确切地说，2010 年以来国内群体性事件的急剧上升，突显了所谓“大维稳体制”的困境和政府行政主导性体制的困境。
　　“大维稳体制”是指在全国范围，经历了2008 年北京奥运，2009 年国庆 60 周年庆典，再到 2010年的世博会和亚运会，已经形成的一种相对成功的维稳体制。这就是：围绕着重大的事件，汇集重大的投入，在特定的重大时间段针对重点地域，力求避免重大“恶性事态”的发生。问题是这一体制难以应付大量中小城市和农村地区日常化、多样化和复杂化的小型群体性事件。一方面，在那些有组织的群体性事件中，抗争者在组织技术上有明显提高，他们能够有意识地控制集体行为的激烈程度，例如以造成特定的影响为手段力求解决具体的问题，聚集活动不提出政治口号，以不对抗(上级政府) 、不违背( 政治规则) 、不触犯( 刑法规定)为底限。另一方面，偶发性的、非政治性的群体性事件层出不穷，而其中不乏处理不当有可能导致重大政治后果的事件。
　　“大维稳体制”与行政主导体制相关联。所谓行政主导体制，广义是指包括政府机关、政法机关以及公安机构等等在内的、面对民众的管理体系。就目前来看，这种行政主导体制的困境至少表现在三个方面，一是过去那种自上而下的、相当周密的政治动员体制完全失效了，而新的动员机制尚未发展出来，因而政府无法使民众采取统一和一致的行动，更不能有效解决群体性事件；二是现代司法和执法体制尚处在形成之中，“无法可依”的问题尚未解决，“司法不公”的问题便已经突显，“执法犯法”的荒谬也屡见不鲜，因此，司法体系非但不能成为消弭和解决群体性事件的手段，反而成为许多群体性事件的渊薮；
　　三是由于各种原因，特别是贪污和腐败，各级政府的公信力已受到极大的损害。但相对而言，上级政府的信任程度略高于下级，呈现出奇特的“差序格局”。
　　在这种情况下，寻找新的思路和新的办法显然是不可避免的。
　　
　　一种思路的逐渐成形
　　
　　相对而言，在整个政府体制中，是民政部提供了不同的社会管理思考路径。2004 年 9月，正是由于有民政部代表参加了报告起草工作，中共十六届四中全会首次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”［6］； 到 2007年 10月举行的中共第十七次全国代表大会，同样在是民政部代表的参与下，所谓“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”这 一 经 典 表 述 写 入 了 大会 的 政 治 报告［7］［8］( P181)，尽管当时和此后一个时期，这一思路并未成为中共具有全局意义的战略认知，而还只是民政系统的部门性工作纲领。
　　在人民公社体制废止后，作为负责建立乡镇政府和推行村民自治，并在城市负责建立居委会体制的政府机构，作为负责城市和乡村低收入群体生活保障和救济的专门机构，民政部显然对于社会和社区有着不同的认知。在此之前，政府文件中所提到的社会，往往是“全社会”，即一种整体的、集合的、包括全体民众的概念；但在民政部的政策文件中，社会已经转换成一种全新的概念，成为一种外在的、相对于且独立于政府或国家而存在的实体概念。在新的社会概念基础上又生成了新的社区概念，用于指称社会最为基本的构成、最为基础的单元和最为基层的组织。社区被定义为多维度的生活共同体，在这个意义上讲，社区概念的使用，有别于过去常用的单位宿舍区、居民区或行政村的概念。正是在所谓“社区建设”的基础上，民政部在自己的文件中又提出“社会建设”的概念，用以指称在“社区建设”之上的、更高层次的“建设”问题。
　　到 2004 年 9 月，中共中央的文件终于接受民政部的意见而有了“社会建设和管理”的提法。到 2006 年 10月，中共中央十六届六中全会全面论说“和谐社会构建”的设想时，社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列为和谐社会建设的“四位一体”的构成之一。在此之后，中央又将城乡社区建设的主要职责指派给了民政部，规定“由民政部牵头，公安部、建设部、农业部等部门参与”。［8］(P311)至此，“社会建设”终于得到了切实的肯定。
　　中央文件指出，“社会建设”要以改善民生为重点，而在民政部的管辖和职能范围内，改善民生更多的是与在社区层次改善公共物品的供给、提高社会服务的质量、启动城市和农村低收入群体生活保障和大病救助有关，也与加强基层法治工作、推行自治选举和加强村务公开联系在一起。在这个意义上讲，基层社会建设可以用社区管理、社会管理加以概括。在民政部的推动下，2009年，“社会管理”开始替代“社会建设”成为中共中央文件的主题词。相对而言，社会管理更强调管理的要素和内涵，强调完善和健全公共服务的供给，包括基本的社会秩序、医疗保障、纠纷调解、互助互利等等。在偶然的场合，民政部还会使用“社会治理”的概念，这其中自然包含着强调社会力量的介入和参与，强调互动中的建构与完善。在此同时，政法系统也开始使用“社会管理”提法。随后，在“维稳”框架内，民政部的作用也得到了突显。
　　在此同时，民政部的“试点”做法也得到了推广。此前，民政部曾经分别在 2006 年、2007年和2008年启动过“村务公开民主管理示范单位测评”、“和谐社区示范单位测评”和“农村社区建设试验区”等计划，特别是后者，先后有 5个批次，将 251个县级行政区被列为试点地方。在 2010 年 10 月的“全国社会管理创新试点工作推进会议”上，又从90 个地方中选出了35个地方，列为“社会管理创新试点”。到 2011 年2月的省部级研讨班召开之际，“加强社会管理与创新”的基本思路在一定程度上已经成形，试点地方的选择也已经完成。针对新的形势，这次研讨班形成了新的理论认知，大大提升了“社会管理”的地位，将其上升到与“经济发展”并驾齐驱的高度，政府提出了“加强和创新社会管理”的战略构想，强调社会管理在整个国家的战略发展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。5月的政治局会议最终决定由中共中央政法委员会主管此项工作，加速推进落实，加快各个试点地方的实验工作进度。
　　值得注意的是，尽管“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的“社会管理格局”是十七大政治报告中正式提出的，而且带有明确的中国政治特色，但在真正的执行中，在2011年以后的试点地方的实验中，“社会协同和公众参与”才是真正的关键所在，也是试点地方的创新重点。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付对此有很好的解读：“将社区建设的力量进行分类，实际上可以划分为三个方面： 一是党政的力量，二是社会组织的力量，三是群众的力量”［8］(P181)。但在他的论述中，所谓群众的力量并不具体，党政的作用则是投入与政策环境的问题，包括规划确定、日常议事、财政投入和政策配套；而真正具有意义的是社会组织。他认为，社会组织包括四类，即社区自治组织、物业服务组织、经济合作组织、其他类社会组织以及“社区外的力量”，这些组织的存在和活跃，是使社区实现“自我服务、自我完善和自我提高”的关键。在我们的田野调查中，在对其他那些试点地方目前的试验状况的归纳和概括中，我们已经得到初步的印证，目前，所谓“社会协同”，即强调社会力量、社会组织和社会公众参与的导向已逐步占有了突出的地位，成为“加强社会管理与创新”的新一轮地方治理创新改革的主要内容。
　　
　　一项比较研究的结果
　　
　　从有关地方的基层治理创新典型案例的比较中，我们可以发现有关社会管理的基本思路经历过一个逐步发展和定型的过程。在 90年代，在民政部的框架内，曾经形成了四个以试点地方的地名命名的著名模式。在相当一个时期里，这四个模式成为许多地方模仿学习的对象［9］(PP13-15)。其概要如表 1 所示。
　　
　　相对而言，(点击此处阅读下一页)

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