田先红：基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境
——以鄂中桥镇为例
摘要：本文以桥镇为个案，运用国家、基层政权和农民博弈关系的三层分析框架，阐释了乡村基层信访治理中“包保责任制”的实践逻辑和现实困境。研究发现，尽管“包保责任制”能够强化包保责任人的责任意识，并在一定程度上缓解信访治理工作难题，但监控环境与空间隔离、监控技术与社会基础、监控强度与道义压力这三大矛盾使得这一制度的运行陷入困境，滋生了越来越多与制度设计初衷相悖的“目标替代”行为。在此基础上，本文阐释了中国科层制运作的三大矛盾，即理性科层制与非理性运作的矛盾、专业化与综合性的矛盾、常规运作与非常规任务的矛盾，并给出了相应的理论解释。本研究强调，在中国基层权力运作中，长期而广泛存在的名实分离的矛盾现象，不仅仅是科层体制内部各行动主体博弈的结果，也不纯粹是一个组织激励问题，而是由科层体制与乡村社会的合力所催生。由此，在推进基层政权现代化建设进程中，就不能局限于制度建设层面，还要考虑是否具备支撑现代基层政权的社会基础和制度环境。
关键词：包保责任制；科层制；信访治理；实践逻辑；现实困境
*作者：田先红南昌航空大学文法学院，E －mail：tianxh1108＠yahoo.com.cn
**本研究受教育部人文社科项目“和谐社会背景下健全农村信访治理机制研究”（10YJCZH142）和江西省教育科学规划基金项目“江西农村民办教师上访问题及其对策研究”（11YB377）的资助。
本文初稿曾在由上海高校社会学E －研究院（上海大学）主办的第七届组织社会学工作坊会议上宣读。感谢周雪光、冯仕政、刘能等老师的宝贵意见；感谢匿名审稿专家详细的指导意见；还要感谢杨华、欧阳静、吕德文和郭亮等学友的启发。按照学术惯例，文中的地名、当事人的姓名均作了技术处理。
一、问题意识
近十年来，国家信访维稳工作力度不断加大。继2005年重新修订《信访条例》之后，中共中央、国务院又于2007年发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发［2007］5号文件），将信访工作提升到“构建社会主义和谐社会的基础性工作”的高度。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅连续转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件，对各级领导干部定期接访、下访和基层矛盾纠纷排查工作做出了详细的规定。在强大的信访维稳压力下，农村基层政权不断创制出各种应对上访者的方式，信访治理“包保责任制”就是其中重要的制度之一。
在现代汉语中，“包”有总揽、负全责之意，“保”意为负责、保证、确保，“包保”二字合一，则为“在某些方面包下来，提供保证”之意。据此，可将“包保责任制”理解为将特定的工作任务具体分配到人（或单位），并要求其承担相应责任的一种制度。它采取“一对一”、“人盯人”方式，强调治理主体跟治理对象结成一种私人关系，以便于工作的开展。
一旦被分配了某项工作任务，该责任人（单位）便需要担负全责，若出现差错，上级就可对包保责任人进行问责。自20世纪90年代以后，“包保责任制”在中国行政管理体制中兴起，最初主要为安全生产、扶贫济困等部门所采用；时至今日，“包保责任制”已广泛应用于基层信访治理、党风廉政建设、计划生育工作、税费征收执法和安全生产管理等领域，对中国行政体制运作产生了重要影响。尤其是在基层信访治理领域，“包保责任制”更是大行其道，在基层社会秩序维系中扮演着重要角色。
不过，在实践中，尽管“包保责任制”有利于强化基层干部的信访工作责任意识，加强对上访者尤其是上访钉子户的监控，但囿于空间隔离、农民流动性增强等诸多条件限制，它实际所能发挥的效能非常有限。单纯的治理技术改进和治理责任强化并未带来相应治理绩效的改善，反而损耗了大量资源。与其他众多制度一样，在实际运作中，“包保责任制”也出现了名实分离的矛盾局面。
本文试图分析“包保责任制”在实践中是如何运作的，它为何会陷入困境，它对于国家权力与乡村社会关系而言具有何种意义。因此，本文在经验层面呈现了鄂中桥镇的调研材料，揭示了“包保责任制”复杂的运作机制和逻辑，进而为理解农村信访治理困境搭建一个微观的经验平台，为描摹乡村基层治理样态提供素材；在理论层面，对已有研究大多局限于科层组织内部阐释基层权力运行中的矛盾现象进行了反思，在纳入乡村社会基础维度的基础上，提供了一个新解释框架。
二、研究路径与分析框架
“包保责任制”属于目标管理责任制范畴。在组织学领域，目标责任制研究可以追溯到韦伯的科层制理论。韦伯（1997：278－281）认为，居于特定岗位、有着固定分工的职员按照既定的规章制度完成自己份内的工作任务是科层制运作的基本特征；德鲁克（2009）则对目标管理理论进行了系统阐释。自20世纪80年代始，干部工作目标责任制作为一种明确的制度设置被引入中国行政体制。目前，学界有关中国目标管理责任制的研究大多局限于制度文本考察，缺少在田野调查的基础上对该制度的实践逻辑进行深度解剖。概括起来，这些研究大体沿循两条路径展开。一是民主政治的研究路径，相关研究主要分布在政治学领域。这些研究对目标管理责任制持批评态度，认为该制度带有浓厚的计划经济色彩，不利于行政效率的提高和民主政治的发展（荣敬本，2009；徐勇、黄辉祥，2002；吴毅，2007a ；刘培伟，2007）。1二是目标责任制运作逻辑研究，这些研究较多采用了组织学的理论和方法。周雪光（2008）的研究表明，在目标责任制的实施过程中，激励机制设计不当往往产生事与愿违的后果，正式激励机制的力度越大，目标替代的现象越严重，基层政府间共谋行为的驱动力便越强。王汉生和王一鸽（2009）指出，目标管理责任制有利于调动地方政府的积极性、鼓励大胆创新，但同时带来政府行为目标短期化、消解体制权威等矛盾性效应。
渠敬东、周飞舟和应星（2009）认为，行政科层化越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本，多重指标的考核制度虽然有助于在每个指标体系内部实施专项管制，却往往难以规避不同指标间加以操作和转化的行政技巧。
值得注意的是，以上两条路径研究都关注了目标管理责任制在实际运行中出现的名实分离的现象，即普遍存在的“上有政策，下有对策”、“私人关系取代公共规则”等灵活变通的行为，既违背了目标管理责任制的初衷，又大大消解了其绩效，造成了事与愿违的后果。其实，名实分离的矛盾现象不仅存在于目标管理责任制之中，还广泛存在于中国乡村基层治理的各个领域中。一方面，在正式科层体制内有一套明确的权威架构、制度安排和话语体系，各相关利益主体在这些规章制度和原则的规制下有条不紊地开展工作；另一方面，在这一正式体制内伴随着大量的、制度化了的变通乃至违规行为，这些“潜规则”尽管不能见诸正式的制度文本，但却成为众所周知的秘密。在判断这些矛盾现象的功能和绩效时，学者们持有两种截然不同的观点。
一些学者认为，各种灵活变通行为有利于充分发挥地方和基层政府的积极性和创造性，从而更好地贯彻落实国家政策措施。孙立平和郭于华（2000）在考察华北某乡镇定购粮征收过程时，揭示了“正式权力的非正式运作”机制，即乡镇干部作为国家权力的掌控者与践行者，在行使权力时并非依靠正式制度赋予的权威，而是采取人情化、场景化的策略达至治理目标；且这种权力运作方式有利于弥补改革以来国家权力衰弱造成的负面影响，强化国家权力的资源。应星（2001）也揭示了基层政府的“变通”行为在乡村社会冲突治理中发挥的重要作用。此外，黄宗智（2008）的研究表明，以“准官员”人群为主体的“半正式行政”在清代纠纷解决机制中扮演着重要角色，这种简约治理遗产不仅存在于传统时期，而且延存于民国时期、人民公社时期和当今的改革时代。
刘能（2008：196－197）认为，在基层行政中普遍存在的“社会网络是私人情感、政治信息、相互理解和首肯的交换场所，以及创新和变通的支持机制”，“以交换和互惠形式出现的行政安排所表现出的灵活性和效率，是单纯的等级制强力所无法取得的”。此类观点注重名实分离矛盾现象的正功能，但忽略了这些现象给基层治理带来的诸多负面影响及其付出的高昂成本，尤其对它与现代公共规则的偏离未予以足够重视。
与之相反，另一些学者则关注这些矛盾现象所带来的负面效应。
周雪光（2008）在对基层政府共谋行为进行深入分析的基础上，提出了组织制度的三个矛盾，即政策统一性与执行灵活性的矛盾、激励强度与目标替代的矛盾和科层制度非人格化与行政关系人缘化的矛盾。他进而强调，权力集中与共谋行为已经陷入互为强化的怪圈，极大影响了行政效率。张静（2006）的研究表明，尽管众多貌似现代的制度已在乡村社会建立，但影响和制约基层政权运转的主要因素依然是传统规范和非正式关系网络。虽然这些因素在一定程度上有利于维持民间秩序，但它们容易滋生特殊主义、非法律主义等弊端，从而与现代公共规则的要求相悖。此外，吴毅（2007a ：626）以小镇的经验为基础，阐明了诸如“擂”、“媒”等的非正式权力技术的普遍运用，使得“官民双方以政治行为营造出来的博弈场成为一个不加任何掩饰的经济利益的竞逐场”，“基层政治因为愈益缺乏一种文化正当性的支撑而显现某种赤裸裸的利益争斗的喧嚣与嘈杂”，这给乡村治理转型带来巨大挑战。这类观点主要将这些现象与理想型的现代科层制度和公共规则作类比，强调了两者之间的巨大偏差，进而衍生了对这些矛盾现象的反思和批评。
本文通过对基层“包保责任制”运作机制的分析，试图阐明基层治理中的名实分离现象既非完美无瑕，亦非一无是处，它具有一定程度的效力，但这种有效性是以相应的高昂代价为支撑的，不仅造成行政资源的大量损耗，还内含了对正式科层制度的严重侵蚀和破坏，即高昂的代价既使得矛盾现象自身难以维系，又给科层体制的运转造成越来越大的阻力。同时，本文更强调名实分离现象的功能发挥必须以特定的时空情境为前提，且其所能发挥的效力有限。
此外，已有研究大都偏重在科层体制内部寻找对这一问题的解释，忽略了与科层体制紧密相连的乡村社会的基础维度。它们或将这些矛盾现象归结为国家权力的衰弱，或将其视为一个纯粹的组织激励问题，却对乡村社会这一维度视而不见。我们认为，基层政权处于科层体制的末端，上承县（市）级行政单元，下接乡村社会，其运作逻辑不仅受到自上而下压力型体制的影响，还受到非程式化的乡土社会的制约，因此，对基层国家权力运作逻辑的考量，就不能不将非程式化的乡村社会维度纳入其中（欧阳静，2009）。诸多矛盾现象的产生，很可能不是因为制度或体制本身所致，而是源于与它们相配套的社会环境。如果脱离乡村社会语境，就制度（体制）论制度，将难以真切把握乡村基层治理的逻辑。由此，我们得出的一个基本命题是：基层权力运作中的名实分离矛盾现象是科层体制与乡村社会基础二者合力作用的结果。
本文在继承有关目标管理责任制和基层权力研究成果的基础上，以笔者2009年3月至7月在湖北省江华市余陵区桥镇通过访谈和参与观察等方法所获取的田野材料为基础，对“包保责任制”的实践逻辑展开研究。为使研究更具操作性，笔者提出一个国家、基层政权和农民的三层分析框架来探讨信访治理“包保责任制”的运作机制1，即在三者复杂的互动关系中展现这一制度的运行逻辑。第一，国家行为与农民上访之间的互动关系，尤其是国家对农民上访行为的影响，比如，上访农民如何认知信访问题，以及国家信访治理政策和策略，国家信访治理工作又如何反过来形塑农民的认知，这些认知又是怎样支配着农民的上访行为；第二，国家与基层政权围绕信访治理问题展开的博弈关系，涉及国家如何将信访维稳压力传递到基层政权，基层政权又如何应对来自国家的维稳压力，国家与基层政权在维稳目标和需求上面存在怎样的张力等问题；第三，基层政权与上访农民之间互动关系，探讨基层政权采取哪些治理技术和策略来应对上访农民，上访者又是如何对基层政权进行反制的，这样的互动如何影响着“包保责任制”的运作，由此反观基层信访治理的绩效。在研究中，将尤其关注微观层面上的基层政权与农民之间的互动与纠葛，因为“正是在这权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，(点击此处阅读下一页)
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