“改革开放以来，党报正面临着宣传意识形态与逐利的角色冲突：既要继续发挥“党的喉舌”的宣传功能，又被推向市场“企业化经营”，时时刻刻都要在政治与市场之间小心地维持平衡。”
当代中国的报纸主要有两类:(1)党报，直接由各级党委和宣传部门主管；(2)商业报纸，或者由党报领导，或者由半官方的机构和企业创办。由于商业化报纸不需要承担意识形态宣传的责任，报导的自由度相对高些。
用前任新华社社长穆青的话来说，党报是“党的重要的宣传机关，党的喉舌”。《人民日报》前总编范敬宜认为，党报的职责就是:以最快的速度传达中央的最新精神⋯⋯抓住社会舆论的热点，发表有权威性的言论，以起到正确引导舆论的作用。”改革开放三十年，党报先后推动了三次“思想解放运动”:(1)1978年《光明日报》刊登的〈实践是检验真理的唯一标准〉的评论员文章；(2)1991年《解放日报》(上海市委党报)署名“皇甫平”的系列评论；(3)2007年年底以来，《南方日报》(广东省委党报)推出了“思想解放十题”，意在推动“第三次思想解放”。改革开放基本遵循的是“经济改革先行”的思路，经济改革与政治改革的不同步反映到意识形态领域。对大部分中国媒体来说，宣传和利润的重要性是不对等的。在某些情况下，政治与经济利益可以一致。但是，在更多情况下，政治和经济的相互作用导致了媒体内部的紧张和冲突。改革开放以来，党报正面临宣传意识形态与逐利的角色冲突:既要继续发挥“党的喉舌”的宣传功能，又被推向市场“企业化经营”，时时刻刻都要在政治与市场之间小心地维持平衡。
一 对党报的政治控制
(一) 目标:“稳定压倒一切”
“稳定压倒一切”是中国政府治理社会的基本目标。稳定是指社会保持有序的状态，在中国，更多的是通过政治控制来实现。与经济处罚、法律诉讼等手段相比，政治控制始终是最直接、最有效的方式，也是政府处理突发事件最得心应手的方式。新闻的作用包括宣传(propaganda)、动员(mobilization)、组织(organization)、教育(education)和批评(criticism)。“团结、稳定、鼓劲，正面宣传为主”的“双六字”方针，是十三届四中全会以来宣传的基本方针。
“党管宣传、党管意识形态”是中国共产党新闻思想的核心。对此，穆青有集中的论述:
新闻报导不论何时何地都应该以提高群众的政治觉悟，坚定群众的革命意志，鼓舞群众的斗争热情为目的……好的新闻报导，必须在思想上对群众有所启发，精神上有所鼓舞，因此它必然是群众良好的思想教材……同党中央在政治上保持一致，宣传党的路线、方针、政策，忠实、准确、坚定地传达党中央的声音。
(二) 手段:政工系统与单位体制
政治控制主要有两种途径:(1)以组织和宣传部门为典型的政工系统；(2)覆盖公务员和企事业单位工作人员的单位体制。组织部门掌握人事任免权，宣传部门把握舆论导向，单位对“体制内人员”产生无形的制约。中国媒体实行国家新闻出版总署与党委宣传部门双轨制领导。在二者的许可权上，宣传部门更大于新闻出版部门。中央宣传部负责“引导社会舆论，指导、协调中央各新闻单位的工作……会同中央组织部管理人民日报社、广播电影电视总局、新华社等新闻单位和代管单位的领导干部⋯⋯提出宣传思想文化事业发展的指导方针……”2005年9月30日，新闻出版总署公布了《报纸出版管理规定》，明确了四大监管制度:事后审读制度；品质评估制度；年度核验制度；从业人员资格管理制度，同时规定:“报纸出版单位违反本规定的，新闻出版行政部门视其情节轻重，可采取下列行政措施:(一)下达警示通知书；(二)通报批评；(三)责令公开检讨；(四)责令改正；(五)责令停止印制、发行报纸；(六)责令收回报纸；(七)责成主办单位、主管单位监督报纸出版单位整改。”
单位是在社会主义体制中，国家占有大量社会资源的情况下，建立主流意识形态上的特殊社会组织，国家统治的组织化形式。单位兼具数种功能:政治统治、资源分配和专业工作。从资源的占有和获得上看，个人依赖于单位，单位依赖于国家，形成了自上而下的严密控制。单位规范个人的行为。党组织是单位的权力核心，人事任免权是党组织的基本统治手段。
作为事业单位，党报从业人员对报社存有依附关系：政治上，从业人员须接受党组织的教育和监督；经济上，党报提供给从业人员稳定的工资以及住房等福利。进入报社管理层的先决条件是政治合格、思想正确，以确保党对报社的领导。2006年，时任新闻出版总署副署长的石峰对此有所阐述:“坚持党管媒体的原则，确立党委领导下的报业集团管理体制⋯⋯集团党委会为最高决策机构，党委会领导社委会(或董事会)，社委会领导编辑委员会和经营管理委员会。”
在采编上，党报要严格贯彻党委和上级的命令，严禁任何误读。“新闻舆论的领导权牢牢掌握在忠于马克思主义、忠于党、忠于人民的人手……登什么，不登什么，怎么登，都要从全局出发，从党和人民的整体利益出发。作为记者，写什么，不写什么，怎么写，也要从全局出发，从党和人民的利益出发，不能自己想写什么就写什么，想怎么写就怎么写。”“党报不得批评同级党委”，必须“做党的忠实喉舌，坚持正确舆论导向”。《天津日报》总编张建星说:“作为地方报纸，在准确反映中央声音的同时，还应及时、迅速地传达市委声音⋯⋯把中央和市委的重大决策、重大新闻作为第一重点来做。”
事实上，重大新闻事件的报导，各地党报几乎都是照抄新华社“通稿”。《南方日报》总编杨兴锋说:“既要敏锐地把握好宏观政治环境，又要处理好新闻人物复杂的关系，这都是规避风险确保办报安全所必需的。尤其是在新华社尚未播发相关稿件，宣传口径也不明朗的背景下，对编辑就更是一种严峻考验，稍有不慎，便可能惹来麻烦。尤其是头版，政治要求更高，也更难把握。”
宣传“先进”和“典型”，是通过党报进行政治动员的一种常规手段。“负面新闻”曝光的问题短期内无法得到解决的话，即被认为“会引起公众不满，进而导致社会失序”。在灾难报导中，重要的不是灾情，而是抗灾和救灾，以强化人们对党和政府的认同。正如范敬宜强调:要坚持以正面宣传为主的方针，“在反映矛盾的同时给人以希望、光明和办法”，重反映广大军民、干部、党员齐心协力，以大局为重，奋不顾身、艰苦战斗的精神，避免报导受灾面积、伤亡人数、经济损失等具体灾情。在毛泽东时代，由于党垄断了资源分配，入党就意味可以享受就业、住房、教育、医疗、稀缺消费品的优待权。因此，仅从物质利益角度考虑的话，党员的身份是很吸引人的。但是，改革开放以来，党不再具有垄断的资源分配权，例如在就业方面，人们有更多的选择，如果不想进入官僚队伍的话，党员身份就不再那么吸引人了。此种变化也反映在党报与从业人员的关系上。党报作为事业单位，对资源的分配权在减少，由此，对从业人员的控制力也在下降。
二 从完全垄断到行政垄断下的竞争
(一) 政府规制与党报的行政垄断
规制是由行政机构制订并执行的直接干预市场配置的机制，或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。它包括限价、费率制订、进入限制、产品特征的限制、企业投入或技术的规制等。行政垄断是中国政府规制中的突出问题，指“政府规制机构与规制之下的企业在构成利益共同体的基础上，相关企业凭藉国家法律和行政法规的规定，取得垄断市场的地位，并谋取垄断利润”。行政垄断分为地区垄断和行业垄断:地区垄断是指地方政府利用行政权力设置市场壁垒的行为；行业垄断则是政府或行业主管部门为保护特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍竞争的行为。
改革开放三十年以来，中国传媒业变革的基本特点是:“微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革，⋯⋯增量传媒（新增媒介）的改革远远超前于存量传媒（既存媒介）的改革。”党报的市场化是最典型的案例。2003年，中国有2，000多家报纸，其中33家报纸的广告收入是88亿，占当年中国报纸广告收入的78.9%。绝大多数报纸如果不是党报，就是从属于党报为“母报”的报业集团。中国报业的发展趋势，可以归结为:从党报完全垄断，到党报行政垄断下的报业竞争。
(二) 党报的市场化：阶段与路径
改革开放以来，中国报业产业化经历了三个阶段。第一个阶段是从1979到1987年，实行所谓“事业单位，企业化管理”。1979年，财政部批准了《人民日报》等八家中央新闻单位实行企业化管理的报告，各单位遂开始实行“独立核算、盈余留用”。但是，改革是有限度的，例如《人民日报》要求广告平均占版率在25%以下。第二个阶段是从1988到1995年，推行采编与经营分离，实行股份制改革。第三个阶段从1996年开始至今，报业集团纷纷成立，开始资本运营，上市融资、合作或合资经营。所有“找不到新闻出版行政部门认定的具备资格的主管主办部门的报刊，予以停办”。在市场化的背景下，随着都市报和网络的兴起，党报受其冲击，读者大量流失。1992至2006年，省级党报的发行量每况愈下。
党报的市场化生存有两条路径:一是组建报业集团；二是在报纸之外进行投资和多元化经营。当然，这两种路径可以并行不悖。1994年，新闻出版总署规定了组建报业集团的五个条件:(1)影响力:除了有一份具影响力的主报外，须至少有四个子报刊。(2)财力:沿海地区报社年税利在5，000万元以上，中西部地区报社年税利在3，000万元以上。（3)人才:报社在职采编人员，具有副高级以上新闻职称者，占20%以上；经营管理和技术人员中，有各类专业中级以上职称者，占15%以上，并要有高级职称者。(4)技术实力:拥有独立的印刷厂，具备彩色胶印能力，日印刷能力在对开200万份以上。(5)发行能力:主报及子报刊总发行量在60万份以上，在本地区每150人拥有一份，有能力自办发行。
自此之后，报业集团发展迅速。2001年，全国已成立18家报业集团。2004年，报业集团增加到39家。报业集团所有报纸占全国报纸总量的17%，但总印数占全国的。同年，经中宣部和新闻出版总署批准，《大众日报》、《新华日报》、《河南日报》、《深圳特区报》等四家报业集团，进行“转企改制”的改革试点:一是“事转企”，即从经营性的事业单位转为企业；二是“独转股”，已经转为企业体制的由单一的国有制转为股份制。
党报以前没有自己的销售网络，只得采取通过邮局的方式发售。1985年，《洛阳日报》率先自办发行，好处是发行费用更低。《广州日报》1991年开始自办公司发行，实行“扫楼战术”，挨家挨户上门征订，还向1，000多名报贩批发。到2000年，全国自办发行的报纸已达800多家，占报纸总数的40%，其中地、市以上党报260多家，包括《天津日报》、《宁夏日报》、《南方日报》、《重庆日报》四家省级党报，占党报总数的70%。1995年，《人民日报》开通了网站——人民网。1998年，《南方日报》在省级地方党报中率先推出网络版，各地党报纷纷跟进。目前，全国三十一个省级地方(省、自治区、直辖市)和主要城市(省会、自治区首府和重要沿海城市)的党报，都开通了网站，绝大多数都提供当日或前一天的电子报。
三 党报的影响力
(一) 影响力的作用机制
报纸的影响力主要体现为：作为公众舆论的平台，扩大意见表达和政治参与，设定政策议程，推动政治民主化乃至政治变革(包括革命)。有学者指出:“如果政治游戏规则还不完善，自由的新闻界将作为一盏明灯(warninglight)，反映公众对政策制订过程或当权政府的不满。政府如果想实现政治稳定，就必须正视被曝光的问题并及早解决，防止不满情绪的积聚和爆发。”
报纸发挥影响力的前提，是影响公众和决策者的态度和行为。报纸通过进行高品质的新闻报导取得社会影响，从而扩大发行量和盈利。降低内容的品质会损害公众的信任，削弱其社会影响，并最终影响发行量和广告。简单的逻辑关系就是:报导内容决定报纸的发行量，发行量影响广告量，而广告收入则是报纸收入的主要来源。报导内容的公信度和报纸的发行量，共同决定了报纸的社会影响，报纸的社会影响决定了报纸的收入。
在中国，党报的影响力在于，作为党的喉舌，向党员进行思想政治教育，对公众进行宣传和动员；同时，也通过“读者来信”和写作“内参”的方式，向决策层“献言献策”。如前所述，党报在中国政治生活中发挥影响的最突出的表现，是《光明日报》、《解放日报》和《南方日报》推动的三次“思想解放运动”。
(二) 发行量：影响力的范围
媒体的分众化决定了不同媒体的影响力是不同的。核心媒体(电视、电影和重要报刊)在某种程度上影响所有人；边缘媒体(图书、其它报刊、广播和录影)则主要针对因年龄和生活方式不同而各异的亚群体，受众比较零散。就报纸而言，“‘影响力’并不等同于‘注意力’。⋯⋯发行量最大的报纸不一定是影响力最大的报纸。”但是，发行量不大的报纸，不可能有比较大的影响力。
按照报纸发行的方式，可将发行量分为零售发行量和订阅发行量。零售发行量，包括通过出版单位的发行员、批发商、零售商、邮局零售或者其它直接面对读者的管道进行销售的数量；订阅发行量，是指出版单位与订户以合同的方式，定期向其发行的付费报纸的数量。报纸的发行量与版面数量、当地经济发展水准和读者结构等有关。
在市场化改革前，党报根本不用担心发行量。它们接受财政资助，通过邮局发行。普通民众买不买报纸，根本没人关心。编辑只要对上级领导负责就行，而不是读者。强制摊派、机关订阅，一直是党报发行量的主要构成。随着财政“断奶”、治理摊派发行、党报被推向市场等一系列政策的出台，党报发行量急剧下滑。党报需要自筹相当一部分运转资金，对广告收入的倚重逐渐加强。同时，新媒体的不断增加、版面的不断扩张、广告份额的不断分切、人才的不断流失、成本的不断加大，增加了党报的生存压力。党报虽然仍然拥有政治特权赋予的垄断优势，但这种优势在逐渐被弱化，作为政绩考核的强制征订作用也逐渐式微，零售市场的重要性愈来愈凸显。

(三) 信任:影响力的核心
政治信任是公民对于政府行为正确、恰当并符合公益的信心，它包括对政治行为的信任和对政治机构的信任。政治信任为政权提供了政治支持，使它在面临危机时能有效地进行政治动员。媒体可以提高透明度、扩大参与，促进政治沟通和增进政治信任。在中国特有的语境下，政治信任的对象不仅包括政府机关和公务员，还包括党的组织系统及从属于宣传部门的官方媒体。
政治控制的负效应是媒体公信力和政治信任度的降低。1993至1994年，史天健等学者在中国大陆调查了公众对媒体和政府的信任程度，发现新闻媒体往往使公众倾向于不信任政府。政治信任与公众对媒体的评价呈正相关，而与公众接触官办媒体的程度呈负相关。在官办媒体的统一口径下，有限的资讯来源无法使公众信服，也无法为政府赢得公信，小道消息却成为重要的资讯来源。
四 结语
改革开放三十年以来，市场化的大潮虽然波及到了传媒行业，但是，作为意识形态关键领域的党报，其受到的政治控制始终没有减弱。党报的性质本身决定了它永远不可能真正市场化，改革始终是有限度的。在报业集团内部，作为子报的都市报可以偶尔“打擦边球”，或者完全走都市报的盈利路线，但是作为母报的党报永远要“坚持正确的舆论导向”，否则报社负责人就要写检查乃至被撤职。
党报的发行，仍然大部分依赖行政订阅，而且作为地方政府的政治任务被贯彻下去，有一套奖惩机制。《广州日报》这样高比例的零售份额只是特例，大部分地方党报仍然处于机关单位公款订阅的状态。在宣传部门看来，重要的不是扩大发行量，而是影响“有影响的人”:首先保证党的干部“必读”，人民群众“选读”。
“增量改革”这条路线，已被奉为“改革圣经”，在传媒领域更是如此。党报不能动，然而，可以在党报之外，另设新报刊。子报养母报，母报保护子报，是大部分报业集团的共性。在新闻界，党报从业人员也与其它媒体人形成了不同的圈子和话语体系，互相视对方为异类。政治与市场的互动，是观察中国改革的结构性视角，而党报恰恰是最佳的案例。正是这些坚持“党性”的报纸，构成了执政党权力合法化的舆论基础，但这样的基础由于民众信任度的降低而有所不稳。
（刘伟伟，上海政法学院政治学与行政管理系教师。本文原载于《二十一世纪》09年10月号，原文链接：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/issue/articles/115_0809053.pdf）
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