许耀桐：行政体制改革：十年十成果

许耀桐：行政体制改革：十年十成果

　　
　　从2002年以来，中国的行政体制改革又走过了十年里程。十年来，党中央和国务院高度重视行政体制改革，十六大、十七大两次党代会报告和历年政府工作报告，都对行政体制改革作出重要论述，强调”行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。正因为有了党的正确领导和政府的有力实施，持续地推动了行政体制改革的发展，十年间走出了一条坚实而又宽广的行政体制改革之路。回顾十年，行政体制改革理论与实践的创新成果，主要集中于以下10个方面：
　　1．加快转变政府职能。十六大以来的十年，中国行政体制改革始终把进一步转变政府职能放在首位，提出了加快推进”政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的”四分开”，目的在于按照社会主义市场经济的客观规律，减少政府对微观经济运行的干预，解决一些政府部门仍然在管许多不该管、管不了也管不好的事。为了进一步转变职能，政府不断落实”三位转换”，即：凡是政府职能”越位”的应当”退位”，把由政府管过头的不该由政府管理的事项坚决移交出去；凡是政府职能”错位”的应当”正位”，按照一件事情原则上由一个部门管理和权责一致的原则，解决上级政府”权大责小”、下级政府”权小责大”以及财权事权不对称等问题；凡是政府职能”缺位”的应当”补位”，属于社会公共领域的事务，公民、社会组织和市场不能解决的，政府必须努力解决，且要坚决管住管好。在”三位转换”之下，政府通过推进财税、投资、金融等方面改革，市场配置资源的基础性作用显著增强，通过规范行政权力和行政行为，依法对市场主体及其行为进行监督和管理，完善市场运行规则，维护公平竞争的市场秩序；通过大力加强以改善民生为重点的社会建设，积极履行社会管理和公共服务的职能明显增强；通过规范和发展行业协会、商会等市场中介组织和社会组织，加快培育市场中介组织和社会组织，使市场中介组织和社会组织能承担起政府转移出来的专业性、技术性职能。
　　2. 积极推进机构改革。十六大以来的十年，先后于2003年和2008年两次进行了政府机构改革。根据十六大提出的”按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能”和十七大提出的”加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，”建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，两次政府机构改革逐步建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府机构框架，使政府机构设置和职责体系趋于合理。特别是2008年进行的自改革开放以来的第六次机构改革，有了新的突破和亮点，突出了”大部门体制改革”和”权力相互制约协调”的特色，国务院首次推出了新建的5个大部，成功地迈出了一步。大部门体制改革在地方更有明显的突破和优势，例如，广东的深圳和顺德，实现了政府部门整体性的变革重构。深圳在大部门体制改革前原有46个政府机构，改革后设置31个，减少15个机构，机构精简幅度达到了1/3；顺德的大部门体制改革将原来41个党政机构减少为16个，其机构精简幅度则达到近2/3。更重要的是，深圳和顺德的大部门体制改革，都形成和落实了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
　　3．努力建设服务型政府。建设服务型政府，是十年来中国共产党作出的关于行政体制改革的一个重大决策。2004年2月1日，温家宝总理在中央党校的讲话中首次提出”要建设服务型的政府”；2004年2月21日，在人大会上温总理又提出：”努力建设服务型政府，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”2005年3月5日，”努力建设服务型政府”写入了本年度政府工作报告中。 2006年10月，党的十六届六中全会通过的《决定》对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，其中明确要求”建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。由此可见，建设服务型政府已经上升为党和国家的意志，纳入到国家建设的总方针、总目标的轨道上来，成为各级政府加强改革和自身建设的奋斗目标和努力方向。2008年3月21日召开的国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》指出，”努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”，进一步明确了服务型政府的基本内涵。服务型政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化，使政府成为人民满意的政府。
　　4．深化行政审批制度改革。行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节。自2001年行政审批改革全面启动后，十年来我国对原有须经政府审批的3600多项行政审批项目已先后进行了六次改革。最近的一次是2012年8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项，使中央层面十年来共取消和调整的行政审批项目达2497项，占原有总数的69.3％。在取消、调整行政审批项目的同时，对国务院部门拟新设的行政审批项目进行严格把关。十七大以来，行政审批制度改革工作部际联席会议办公室对40多部法律、行政法规起草修订过程中涉及的60多项拟新设或调整的行政审批项目提出了明确的审核意见。一些地方也加强了对拟新设行政审批项目的审核把关，目前已初步建立了比较完善的新设行政审批项目审查论证机制。十年来，为指导和规范行政审批制度改革工作，国家先后制定了40多个政策规定和相关文件，使改革工作有章可循。据统计，全国已建立行政审批配套制度8000余项。目前，以行政许可法为核心，有关法律法规规章相配套的行政审批法规制度体系已基本建立。十年来，中国政府规范行政审批行为，强化行政审批监督制约机制，各地已陆续建立政务服务中心2800多个，省、市、县、乡联动的政务服务体系基本形成。全国31个省（区、市）都不同程度地开展了电子监察工作，浙江、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。
　　5．提高政府信息公开性。2007年4月24日《中华人民共和国政府信息公开条例》公布，并于2008年5月1日起施行。《条例》确立了”公开是原则，保密是特例”的理念，首次从法律上对政府信息公开做了明确规定,使广大群众对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够一目了然,保障了群众的知情权、参与权和监督权。随着这一法规的贯彻和实施，中共中央和国务院又多次发文，要求大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。目前，我国各级政府都建立了政府门户网站并通过政府门户网站以及其他形式，强化政务公开，实行阳光行政。2011年，90多个中央部门公布了部门预算和决算，人们普遍关心的”三公经费”也得到公开。此外，各级政府十分重视立法听证、价格听证、决策听证等形式，问政于民、问需于民、问计于民，倾听民情民意。目前，政府各部门举行公共事务听证会已经常态化，并将人民的满意程度作为政府评价的重要指标。加大政府信息公开力度，推进阳光下的公共行政，建设透明政府，已经成为促进政府良治的重要战略资源，为公民参与和政府评价、取信于民，提供了基础性的信息资源。阳光是最好的消毒剂，是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。
　　6．探索省直管县（市）体制。地方政府层级设置过多，容易降低行政效率，增加行政成本，造成机构臃肿、人浮于事。为此，2005年6月温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：”要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进’省管县’的改革试点。”党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。2006年《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要”理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”逐步将地方政府层级从四级制缩减为三级制，促进地方治理结构扁平化。目前，在全国选择一些县（市）实行财政上”省直管县”试点的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份以及北京、上海、天津、重庆等4个直辖市共22个省级地区，其中，由安徽省政府决定进行”省直管县”的试点最多，有宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、涡阳县、怀远县、界首市、天长市等12个县（市）。全国还有一些地方同时进行了行政上的”省直管县”改革试点。
　　7．构建政府应急管理体系。十年来信息传播革命的加速发展，客观上要求提高政府治理的回应性(Government Responsiveness)和应急处理能力。在传统媒体时代，突发性的危机事件发生后，由于信息传递受到节制，可以确保行政部门在社会尚不知情的情况下提前获得信息。行政部门有充裕的时间进行应急处理，待事件处理完毕后再向社会发布消息。而现在，信息技术革命使得社会公众与政府同步获得重要和突发事件资讯，这使得各级政府不能懈怠拖延，否则就可能面临被动局面乃至官员引咎辞职。着力建设政府应急管理体系，就是要提升政府对社会呼声和突发事件的反应、驾驭和处理能力。对于重大突发性的公共事件，要在第一时间报告行政首长和相关部门，确保政府部门能在第一时间获得信息，并在第一时间作出回应。对于突发性和危机性的公共事件，各级政府及其部门都需要制定应急预案。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，并陆续形成25项国家专项应急预案、80项国务院部门应急预案和地方31个省、区、市的总体预案。地方应急预案具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案等。至此，全国应急预案体系初步建立，分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制机制已经形成，各级政府处置突发事件、保障公共安全的能力进一步提高。
　　8．推进事业单位分类改革。我国现有事业单位126万个，3100多万正式职工，1000多万离退休人员，总共4000多万人，完全由政府负担。一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活，国家支持公益服务的政策还不够完善。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过推进事业单位改革加以解决。分类推进事业单位改革，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措。2011年3月，中共中央和国务院颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确指出要对现有事业单位进行全面清理，依据其社会功能把现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事经营活动三类。同时，根据职能任务、服务对象和资源配置方式，将公益服务单位进一步细分为公益一类和公益二类，确保其公益属性和生机活力。按照这样科学的划分标准，今后，属于行政职能的将来要转为行政机构，属于经营活动的要转为企业，属于公益服务性质的才保留作为事业单位。现在，事业单位整体改革方案已经形成，拟在2011-2015年五年间，完成事业单位分类，到2020年建立新管理体制，将形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。
　　9．加强科学化民主化法治化决策。十六大报告指出，”改革和完善决策机制”，”推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序”，体现了决策务必科学化民主化法治化的要求。针对权力过分集中于”一把手”或主要领导手中的问题，十年来各级政府积极贯彻民主集中制原则，推进”三化”决策。科学化决策：建立决策的中枢系统、参谋咨询系统、信息情报系统、监督反馈系统。对专业性、技术性较强的重大事项，认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。民主化决策：对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征询意见，充分协商和协调。同时，开拓多种渠道，倾听民众呼声，从民众中吸取智慧，使政府决策具有广泛的民主性，建立在深厚扎实的群众基础之上，真正做到顺民心，合民意，建立和完善决策的公开听证制度和社会公示制度。法治化决策：政府决策必须纳入法制的轨道。建立政府决策的法律制度，目的是为决策制度立法，以便依法约束政府决策主体的行为，实现政府决策机制和决策全过程的法治化。为了突出强调法治问题，2010年11月，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，强调要增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，进一步有力地推进了政府决策的科学化、民主化和法治化。
　　10．推行行政问责制度。有权必有责,政府的权力和责任始终是一对”孪生”兄弟,每一份权力都连带着一份沉甸甸的责任。以前人们往往认为,”当多大官就有多大权”,现在更认识到,”当多大官就有多大责任”。问责制度是建设责任政府的一项不可缺少的制度。党的十七大报告指出：”加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”2009年7月13日，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有决策严重失误，工作失职，管理、监督不力，滥用职权或者不作为，对群体性、突发性事件处置失当，用人失察、失误，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等七项。同时规定，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种问责方式，轻重程度各有不同。受到引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一年时间到了，才可对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，根据其工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。
　　毫无疑义，十年中国行政体制改革成效显著。当然，我们决不能满足，行政体制改革这项伟大工程并没有完结，诸多方面仍有待深化。而且，未来的改革将面临着新的难点和际遇，我们还要付出艰辛的努力。但重要的是，坚冰已经打破，航线已经开通，只要坚持改革不动摇，就一定能取得更大的胜利。
　　
　　载《?望》2012年第45期