陈子明：基于宪政与宪法的区分：对几部宪草宪法的比较

陈子明：基于宪政与宪法的区分：对几部宪草宪法的比较

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● 陈子明 （进入专栏）  

　　
　　在宪法学上，宪政是指一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态。它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的根本作用在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利。宪法是实施宪政的前提，宪政是宪法的灵魂，无宪政的宪法则失去灵魂。
　　有了纸面上的宪法不等于就有了宪政。宪法学家把宪法分成三类：当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。“字义性宪法”，即一部宪法在文本表述上和真正的“保障性宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。“名义性宪法”，指的是某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通过一部宪法去获得法律化的公开表达；这种“宪法”文本中写进大量违反宪政精神的条款，甚至在条文之间互相冲突，完全不顾逻辑和法理。
　　在历史和现实中都不乏“字义性宪法”、“名义性宪法”。《中华民国宪法》于1947年颁布之后，紧接着就颁布了《戒严令》和《动员戡乱时期临时条款》（该条款由国民大会制定，并且在动员戡乱时期优于《宪法》而适用），在1987年蒋经国“解严”之前，这部宪法纯属“字义性宪法”。1970年中共九届二中全会通过的《中华人民共和国宪法修改草案》和1975年、1978年颁布的两部宪法，则是充斥着反宪政条款的典型文本。1982年颁布实施的现行宪法，对前两部宪法进行了大量的拨乱反正，增强了宪法文本中的宪政因素，是一个历史的进步。现在，有些人对这一点认识不足；还有些人蓄意将其遮掩和歪曲，理应引起人们的警惕。
　　
　　一、关于宪法中的“个人崇拜”
　　
　　“文革”号称是一场“史无前例”的“文化大革命”、“政治大革命”，而最终人们看到的却是一幕历史大倒退。当1970年9月6日中共九届二中全会通过的《中华人民共和国宪法修改草案》下发到基层时，稍有一些法律知识的人马上就联想到1908年清廷颁布的《钦定宪法大纲》。众所周知，宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，而且应有高度稳定型和长久有效性。《钦定宪法大纲》第一条是“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。”它考虑的是维护满清皇室的“万世”利益，而不是只着眼于“光绪皇帝”这一代的统治。“七○宪草”的眼光还比不上《钦定宪法大纲》，它只考虑到“一世”和“二世”，第三世以后的事，它就不管不顾了。其第二条规定：“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。林彪副主席是毛主席的亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅。毛泽东思想是全国一切工作的指导方针。”《钦定宪法大纲》规定的“臣民义务”，仅有以下两条：“臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务。”“臣民有遵守国家法律之义务。”而“七○宪草”第二十六条规定“公民最基本的权利和义务是，拥护毛主席和他的亲密战友林副主席”。把“权利”混同于“义务”，这是指鹿为马的“名义性宪法”的一种“特色”。这种以“拥护”某某“公仆”为法定义务的所谓“公民”，简直还不如六十年前的“臣民”。
　　上述确认毛泽东领袖和林彪储君地位的文字，根本不配称为“人民共和国”的宪法条款。历史本身也证明，它不仅不是国家长治久安的保证，反而是新的政治动乱的肇因。由于毛泽东不愿意承担国家元首繁重的国务职能，又要确保自己国家第一人的地位，因此坚持在新宪法中取消国家主席的设置，宁愿接受“我国无产阶级专政的元首”这样一个贻笑大方的头衔。起初，五名政治局常委中的四人都主张设国家主席，几百名中央委员也随声附和。毛泽东“杀鸡给猴看”，抛出陈伯达，震慑林彪，才得以在庐山会议上“基本通过”“七○宪草”。但此时“毛一世”与“林二世”的矛盾已经无法调和，毛在会后发起“批陈整风”运动，把矛头指向林彪及其在军内的亲信，最后导致了“折戟沉沙”的“九一三事件”。“七○宪草”成为历史的笑柄，也成为教育中国人民认清“个人崇拜”、“个人迷信”、“个人独裁”弊端的一个反面教材。
　　第四届全国人民代表大会第一次会议通过的“七五宪法”，取消了“七○宪草”中关于林彪的所有文字，也在宪法正文中取消了“毛泽东主席”和“毛主席”的提法，但仍然有两个条款提及毛泽东的名字。大家知道，朝鲜是现在世界上少有的仍然坚持个人崇拜的“社会主义国家”。其现行宪法的序言中有许多非常过分的提法，譬如说“朝鲜民主主义人民共和国和朝鲜人民将在朝鲜劳动党的领导下，拥戴伟大领袖金日成同志为共和国的永恒主席，维护、继承并发展金日成同志的思想和业绩，把主体革命事业进行到底。”“朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法，是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想和国家建设业绩加以法律化的金日成宪法。”但是，即使这样一部宪法，仍然在两个方面优于中国的“七五宪法”。第一，它没有把金日成与金正日写入宪法正文的条款；第二，它通篇没有提及外国人的名字。
　　在华国锋主政时期，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了“七八宪法”。这部宪法比“七五宪法”略有进步，但也有一些退步。譬如说，“七五宪法”的正文条款中仅有两次提到外国人马克思和列宁的名字，“七八宪法”则有三个条款提及。第二条：“中华人民共和国的指导思想是马克思主义、列宁主义、毛泽东思想。”比“七五宪法”的提法——“马克思主义、列宁主义、毛泽东思想是我国指导思想的理论基础”，更加升格了。第十四条：“国家坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想在各个思想文化领域的领导地位。”第十六条：“国家机关工作人员必须认真学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想”。前两条的管辖范围是“我国”和“国家”，后一条仅限于“国家机关工作人员”。
　　经过“实践是检验真理的惟一标准”大辩论、十一届三中全会、民主墙运动、理论务虚会、“四千人大讨论”，人们的思想获得了很大的解放，在这种背景下制定的“八二宪法”，与前两部宪法相比，在结构上和内容上都有相当大的改变。在宪法正文中不再保留任何中国人和外国人的名字，恢复到“五四宪法”时的状况。这不是一个简单的圆圈，而是一个螺旋形的上升，在这个历史进程中，中国人尝到了苦头，也获得了许多宝贵的教训。事实上，1980年代的中国领导人，仍然保持着一股推进政治体制改革的蓬勃朝气。他们还在考虑对于宪法序言的修改问题。1989年4月，中共中央对台办主任汪锋曾告诉台湾《天下》杂志发行人殷允?，“小平同志已经考虑把‘四个坚持’从宪法里拿出来，只放进党章”。即使是被知识分子视为“左王”的胡乔木，在同年早些时候也多次对赵紫阳和鲍彤谈及，“四项基本原则站不住，将从宪法中删去。”他还说“胡绳也是这个观点”。如果我们能够真正坚持中共十三大的政治体制改革路线，实现邓小平和胡乔木（更不用说胡耀邦和赵紫阳）的遗愿，宪法序言中将取消“马克思列宁主义、毛泽东思想指引”的提法，整部宪法中将不再保留任何个人的名字，从而迈向真正意义上的宪法和宪政。
　　
　　二、权大还是法大？
　　
　　在研究制定“八二宪法”的时候，抛弃“个人崇拜”已经成为全社会的共识，当时争论的焦点是“权大还是法大”的问题。这里所讲的“权”，指的是执政的中国共产觉，党的各级组织和各级党的领导干部；所讲的“法”，指的是国家宪法和法律。所以，“权大法大”争论的实质，是党和国家的关系问题：党在国家和人民之上，还是在国家和人民之中？党的决议、指示、纪律重于国家宪法、纪律，还是党的一切活动都要遵守国家的宪法、法律？
　　争论的一方，仍然想延续“七○宪草”、“七五宪法”、“七八宪法”的某些提法，理由是不能把这些文件完全视为林彪、“四人帮”的产物，毛主席、周总理也亲自参与了制宪过程。争论的另一方，则搬出了邓小平的文章作为依据。邓小平1941年4月发表《党与抗日民主政权》中的一个小标题就是“反对‘以党治国’的观念”。他指出：“中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员‘因党而骄’，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。”“党权高于一切”、“以党治国”不仅害了国民党，也害了共产党，很多老干部在1980年代初期对此都是深有体会的，因此，这场争论的结果是“法大派”战胜了“权大派”。
　　中华人民共和国宪法是以苏联宪法为母本的。不论是1936年的“斯大林宪法”还是1977年“勃列日涅夫宪法”，都把共产党的“领导”写进了宪法条款，这也可以说是共产党国家的宪法通则。然而，中国“五四宪法”的正文中只字未提共产党，是当时的一个异数。后来在文革“大批判”的时候，就有人说这是“刘（少奇）邓（小平）路线”捣的鬼。1970年代的宪草和宪法在这一点上不过是恢复到“社会主义阵营”的常规（用现在的说法就是“与国际惯例接轨”）。当时正是毛泽东高调“反修”的时候，却在制宪中照抄照搬“苏修”，也算是历史的一个讽刺。
　　“七○宪草”和“七五宪法”，在仅有的三十条中就有六条提到“中国共产党”，其中有三条是原样照抄，有三条略有改动。相同的是第十三条：“国家保障人民群众运用这种形式（即大鸣、大放、大辩论、大字报）……以利于巩固中国共产党对国家的领导”。第十六条：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”。第十七条：“全国人民代表大会的职权是：……根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员”。其余三处改动之处都与林彪垮台密切相关。“七○宪草”第二条的主要内容——“毛泽东主席是全国各族人民的伟大领袖，是我国无产阶级专政的元首，是全国全军的最高统帅。林彪副主席是毛主席的亲密战友和接班人，是全国全军的副统帅”——显然已经不合时宜，不得不予以废除，并对相关条款作出调整。“七○宪草”第一条：“中华人民共和国是工人阶级（经过中国共产党）领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”“七五宪法”把括号中的内容转入第二条：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”“七○宪草”第十五条：“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武装力量。”为了补上第二条已删除的“毛泽东主席是……全军的最高统帅”，“七五宪法”第十五条增加一款：“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”“七○宪草”第二十六条：“公民最基本的权利和义务是，拥护毛主席和他的亲密战友林副主席，拥护中国共产党的领导”；“七五宪法”删除了“拥护毛主席和他的亲密战友林副主席”。
　　“七八宪法”从原来的三十条增加到六十条，提及中国共产党的条款则从原来的六条减少至四条。最重要的一处更改是，不再说“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；而是直截了当的规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了“在中国共产党领导下的”十个字。这反映出文革后的制宪者已经开始考虑到，要与国民党和“四人帮”公开鼓吹“党在国上”、“以党治国”划清界线。
　　中共十一届三中全会后，人们的思想解放程度上了一个新的台阶。在党和国家关系上的新思维，首先反映在中共十二大文件中。新党章宣告：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”胡耀邦的政治报告指出：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。(点击此处阅读下一页)

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