李强 胡宝荣：户籍制度改革与农民工市民化的路径
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● 李强（清华） （进入专栏） 胡宝荣
当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。合理有序推进城镇化，不断促进人口市民化，不仅是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务，也是全面建成小康社会的一个基本条件。而这其中，自然离不开户籍制度改革的推动。党的十八大报告明确强调：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”
户籍制度作为一项基本的人口管理制度，应当说是一切社会管理的重要基础。不仅中国存在户籍管理制度，国外同样也有类似的政策和方法，① 而且功能也都基本相似，大致包括两个方面：一是人口信息登记，二是人口迁移管理。在国外，户籍制度多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”②，其功能主要在于人口信息的登记和管理，登记内容十分详细，管理特别严格;而在人口迁移管理方面相对宽松，迁移基本自由，一般很少进行限制。
我国的户籍制度在人口迁移的管理方面十分严格。居民必须达到迁入地的一些准入条件后，凭迁出地有关部门核发的准迁证，方能予以迁移;在此之前，居民的各项社会福利和权利难以得到保障。也正因为如此，户籍制度在我国城镇化和市民化的过程中一种有着核心的地位，对整个社会经济的发展产生了直接而又深远影响。
一、我国户籍制度的形成与问题
在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。
我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。
1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。
但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动;与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963 年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。
紧接着，1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是，户口的价值差异开始在城市之间出现，城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如，北京曾流行着这样的一句话：“宁要北京一张床，不要外地一栋房”，就集中体现了城市之间户口的等级差异。
户口的价值化或等级化，可以说是当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题。这种等级化不仅存在于城乡之间，也存在于不同城市之间。有学者认为，户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级(social spatial hierarchy)”。③ 造成这一现象的一个核心原因就是，户口中附着了太多的利益。现行的户籍制度是以人口登记与迁移管理为基础一套基本的人口管理制度，同时也是一项基本的社会管理制度，它不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能，也涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能，因而存在着明显的“功能超载”④的问题。户籍制度的“功能超载”，直接导致了户口中“嵌入”太多的社会福利和利益，如就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会福利无不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”。可以说，户口在社会福利和利益分配中拥有着基础性的地位，这也正是为何户籍制度改革总是举步维艰的根本原因所在。
此外，户口价值化或等级化也与户籍制度对人口迁移的严格管控有直接关系。因为，如果人们可以自由迁移的话，那么完全可以通过迁移来改变自身的社会身份和地位，来消解的户口价值。这样，城乡之间、城市
之间区域发展的不均衡就不至于转化为社会空间的等级化。⑤正是由于户籍制度对于人口迁移的严格管控，导致了整个社会不仅在地域空间上，而且在社会空间上被严格地“区隔(Segment)”开来。城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”⑥，将大量有落户需求的农村人口、外来人口阻挡在城市之外，区隔在城市之间，因而严重地影响了我国城镇化的进程，以及市民化的可能和路径。发达国家的经验表明：如果说工业化是城镇化的动力，那么人口迁移则是城镇化推进的必要手段，也是城镇化发展的必然结果。
二、户籍制度改革与推进模式
户籍制度管理的严格，实际上是与计划经济体制相适应的，对计划经济的发展也起到了一定的积极作用。从某种意义上说，没有户口，计划经济必定难以为继。因为在计划经济时期，众多社会资源的分配都是凭户口发放和领取的。
然而，随着社会主义市场经济的逐步发展，社会结构不断转型，户籍制度的各种弊端日益明显。特别是户籍制度对人口迁移的严格管控，已对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响，迫切需要改革。
所以，改革开放以后，我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。比如，1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。
特别是进入2003年以后，全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验，取消农业户口与非农业户口二元划分，逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口登记制度。期间，虽然改革中遇到了一些困难和问题，但毕竟已迈出了最艰难的一步，即城乡二元的户籍制度已经出现松动。
可以说，目前户籍制度改革正朝着更加合理的方向发展。只是，因为全国不同区域之间、不同城市之间经济社会发展存在巨大差异，所以在现有的条件下，各地户籍制度改革难以实行一种模式，进行“一刀切”。各地一般都是根据自身的经济社会发展状况，因地制宜，因时制宜，推进户籍制度改革，制定户籍改革措施，从而出现了多种推进模式并存的局面。清华大学“人口迁移与市民化”课题组通过对全国部分城市的调查发现，根据户口开放程度不同，我国各地户籍制度改革的推进模式大体可概括为三种类型：
第一，严格控制型。这一类型的户籍制度改革模式主要出现在一些“一线城市”，比如北京、上海、广州等地。这些城市因其存在庞大的人口压力，考虑到城市的承载能力，所以在户籍制度改革方面一般比较谨慎和稳妥，改革步伐也相对缓慢。目前，这些城市依然对外来人口和农村人口迁户实行严格控制，大多设有相当严格的落户条件和准入门槛。比如，北京在户籍管理上依然坚持严格的指标控制。由于庞大的人口压力，北京从2011年开始，户籍政策实际上不是放松了，而收紧了，进京户口指标开始明显减少。而这其中外来务工人员能获得的指标可以说微乎其微，绝大多数都是人才引进、投资入户、家属迁入、学生进京等户口指标。只有获得全国劳模称号，或取得高级工、高级技师职称的农民工，才有望在北京落户。
相比北京而言，广州的户籍政策稍微宽松一些。2010年，广州市在省政府出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》基础上，开始实施“积分入户”的户籍政策，规定：外来务工人口只要积满85分，即可申请入户。但是，我们调查发现，广州基于控制自身人口规模的考虑，每年积分落户的指标总数实际上只有3000个，并且能真正落户下来的积分数要远远高于基准线85分，2010年落户最低分132分，2011年落户最低分122分。所以，能够落户下来的外来人员绝大部分都是高学历、高技术人才，而对广州700多万外来农民工来说基本上是望尘莫及。
第二，有限放开型。这一户籍改革的推进模式多发生在部分“二线城市”。这些城市因其自身人口压力没有“一线”城市那么大，同时又需要大量引进人才和资本，以促进城市经济社会的快速发展，所以大多情况下都实行的是一种有限放开的户籍政策，即有条件的开放，如资金条件、人才条件等。比如2004年，成都就开始尝试放开户籍政策，取消“农业户口”与“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”;2010年11月，成都市出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》规定：农民可以带着农村产权进城落户，并且享有城市居民的各项社会保障。前提是，农民要先购置一定居住面积的住房，亦即通常所说的“购房入户”。我们调查发现，这一政策的确让部分经济条件好的农民工实现了进城的落户愿望;但是，购房的经济“门槛”实际上也将很大部分农民或农民工挡在门外，因为农村产权所能抵消的房款与房屋实际价格之间还有一个不小的“缺口”。而且，对于市外人员来说，条件还要更高。所以，成都的户籍政策应当说是有限开放的。
第三，全面放开型。所谓的“全面放开型”户籍改革模式主要是在部分三线及以下中小城镇。这些城市多因自身城市规模相对较小，但又迫切需要吸纳大量人力和资本，参与城市建设，促进城市经济社会快速发展，所以开始实行一种所谓基本开放的户籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已经在全市范围内打破城乡分割的户籍管理二元结构，规定凡在鄂州市登记常住户口的居民，可统一登记或改登为“湖北居民户口”。2009年，鄂州又进一步放宽户口迁移落户政策，取消购房入户房屋面积限制，凭《房屋产权证》即可申请入户。这无疑给绝大多数农民工落户敞开了大门。
从调研情况来看，四川德阳户籍政策开放的尺度似乎还要更大一些。2012年7月27日，德阳市召开的“推进户籍制度改革动员部署大会”，提出“零门槛”的户籍制度，入户条件将降到历史最低点。规定：凡在德阳市城镇合法经营、依法纳税一年以上的经商人员，或在德阳市城镇连续务工一年以上的务工人员，或在城镇有合法固定住所或租住稳定住所且连续居住一年以上的人员，本人及其共同居住生活的直系亲属，都可依照相关规定办理入户手续。所以说，德阳的户籍改革模式应当是全面开放型。也因为如此，这次户籍改革也被称为四川省近年来户籍政策最宽松的一次改革。
总之，近些年来，户籍制度改革的“引擎”已经启动，并在全国各地不断推进。虽然各个地方户籍制度改革的模式和进程不尽相同，但是改革方向整体上正朝着打破城乡二元分割，促进农村人口自由流动的方向发展。当然，我们必须要看到现有户籍制度改革过程中也存在着一些问题和不足，具体表现在：
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