韩大元：论宪法权威
进入专题： 依宪治国 宪法至上 宪法实施 宪法权威
● 韩大元 （进入专栏）
摘要: 在现代法治国家的背景下，宪法权威是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由，尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。对于社会治理中存在其他一些权威与宪法权威的关系，如政治权威、党的权威、个人权威、法律权威、制度权威等，应当维护宪法的至上性，其他任何权威都不能超越或代替宪法的权威，并以宪法为依据调整其他权威与宪法权威的关系，并通过宪法治理逐步形成宪法至上的社会共识。
关键词: 依宪治国 宪法至上 宪法实施 宪法权威
一、宪法权威的正当性
（一）权威与权力
当今世界，社会充满着各种各样的权威。依靠不同形式的权威，特定政党、团体或者个人享受着权威所带来的利益，但未必认真思考过权威的来源与界限。权威的正当性是现代社会维持共同体价值的基础。所谓权威，乃是使人们具有内心确信并指引其行为的理由。与权力的概念一样，权威是一个内涵难以完全确定的概念，不同学科在权威的解读上有不同的视角与理解。在一般意义上，权威是指一种使人服从的力量，即所谓的“一个人在相信他或她施加影响的权利的合法性基础上要求别人服从的可能性”。人们服从某种权威，其内在追求就是一种正当性或者公正价值的追求，即基于内心的信念同意、认可或赞同某种价值。因此，权威的本质是内在的认同，不是基于外在的强制而形成。如果权威失去了正当性，权威本身也会失去存在的意义。
那么，权威与权力是什么关系？马克思·韦伯指出：“权力意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”[1]有学者从统治者和被统治者这一对概念出发，说明权威如何获得正当性、权力如何转化为权威的问题。按照这种主张，只有给出同意的人才有正当理由提出支配权力的要求。“权力对暴力的部署在不同意人群那里会遭致不满甚至抵制。反对者可能不得不服从权力做出的决定，但是服从不等于认同。权力的强制命令可能会使人们顺从，但却得不到人们的忠诚。”[2]显然，权力是以服从的结果为指向的，强调的是实际的控制效果，而权威则建立在正当性与合法性基础之上，以自觉、自愿的服从为前提的，强调的是基于价值共识与认同而形成的行为模式。因此，无论是在政治生活还是社会生活，权威被认为是“正当的权力”，权威被所有人当作正当的法则来接受。人们可以选择支持或者反对权力，但对于权威，人们必须选择服从。在法治国家中，基于权威的正当性，“抵制权力是合法的，抵制权威则是不合法的”[3]。
（二）何谓宪法权威
根据上述分析，如果一种权力获得合法性与正当性，那么对权力的承认和认可就转化为权威的某种形态。合法性的权力与权威获得社会普遍承认的渠道就是“法律化”，即通过法律安放权力和权威的存在。法律权威实际上反映了权威与权力的法律化方式，而法律权威的基础和最高形态乃是宪法权威。作为国家根本法和最高法，宪法应当成为法律权威中的权威，具有至上的地位。基于此，所谓宪法权威，就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由，尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。
宪法具有最高权威，超越了传统的权威来源与形态。传统的权威来自于两个方面：一是权威被想象为既不是来源于统治者也不是来源于被统治者，而是来源于二者之上的更高的权力；二是权威被想象成一种由于统治者特定的品质而被赋予的独特禀赋，它内在地植根于统治者自身。[4]宪法权威的出现，完成了价值命题的核心任务，即宪法是统治者和被统治者利益的协调与妥协，“宪法是平衡权力和权利之产物”。[5]由此形成了高于或者统治者和被统治者都认同的“价值共识”，无论是统治者还是被统治者，大家应当服从基于“同意”而形成的“宪法文本”，个人或某些团体的权威无法超越共同体意志，唯有宪法才是国家、社会与公民生活的“根本规范”，唯有宪法才能具有至高无上的权威。
（三） 宪法权威的来源
宪法的权威性来自于基本的社会共识，具有正当性基础。宪法之所以成为价值共识而具有最高权威，根本上源于其性质和产生方式：宪法是以人民的名义制定的，人民意志具有最高性与根本性，宪法是“人民主权”的最高规范表述；宪法是全体人民共同意志的集中体现，其产生是广泛民主的结果，其内容具有普遍性和稳定性；在价值选择上，宪法的核心命题是“自由和技术的完美结合”，通过限制公权力，保障基本人权。宪法高于权力并控制权力，这是宪法具有根本权威的必然逻辑。
自宪法产生以来，依宪治权已成为现代宪政法治国家的基本理念。宪法权威的价值基础在于，人权保障和权力制约是国家存续的根本理念。权力源于宪法，是通过宪法而获得的，权力行使的正当性、行使的方式等都要寻找宪法上的依据；一切公权力行为都要遵循宪法，不与宪法相抵触；任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；一切违反宪法的行为都要得到及时、有效的纠正。作为立国之本、治国之本、兴国之本，宪法权威的价值具有普遍性。基于对宪法权威的信奉而形成的宪法共识是塑造社会生活的价值根据，为民众所信仰宪法所具有的权威性与宪法本身的性质和功能有着必然的联系。
为了维护宪法的权威地位，一些国家在宪法中确认了其崇高地位。如孟加拉国宪法第7条明确规定宪法的至上性，规定：（1）共和国的所有权力属于人民，所有代表人民利益之权力的运行，都必须根据宪法，且基于本宪法的授权；（2）本宪法是人民意志的庄严体现，是共和国的最高法。如何与本宪法相抵触的其他法律，相抵触的部分无效。[6]我国现行宪法在序言部分规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”现行宪法对“国家根本法”的确认是对宪法权威的规范表述，具有“最高法的效力”。宪法之所以成为“根本法”与“最高法”，在于其确认和维护人民的主体地位，尊重和保障人权。尊重宪法、实施宪法、维护宪法，就是尊重人民的主体地位，就是实现人民当家作主，就是保障每个人的基本自由和权利。
二、宪法权威的功能与体现
（一）宪法权威的功能
在现代社会中，宪法既是国家基本法律秩序的基础，也是公民的基本生活规范，宪法的核心精神就是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。
1.社会共识的形成
当前我国正处于制度的转型期，利益关系复杂，社会矛盾与冲突凸显，从公共权力活动到普通民众生活，都存在诸多宪法问题，急需 确立社会共识，寻求共同体的核心价值。为了有效地调整社会变革的内容与过程，需要建立客观上共同遵循的规则，以减少因社会变革可能带来的社会震动与负面影响。宪法本质上是不同的利益主体进行妥协的产物，反映了利益主体的共同意志。维护宪法规范的至上性是各种政治力量获得正当利益的基础，也是发展自己利益的法律基础。
社会变革是一种利益的分化与重新调整的过程，涉及社会生活的不同侧面。改革最重要的是对制度的调整，实际上就是全面落实社会主义宪政，而这根本上是对国家生活方式和生存智慧的变革。“为了保证宪法规范的至上性价值，社会变革的要求应通过宪法所确定的严格程序来进行，而不应寻求宪法之外的程序。”[7]实现社会治理方式的法治化，特别需要强调宪法的统合功能，通过对宪法权威的尊重和维护，全面实施宪法，突出宪法的调整功能，保持宪法与社会的良性互动。
2.社会稳定的基础
改革开放以来，我国法治建设取得了一些重要成就，在立法领域，形成了社会主义法律体系；在行政领域，建设法治政府，全面推进依法行政；在司法领域，稳步推进司法体制改革。但是，法治建设越深入，宪法问题越加凸显，无论是立法、行政还是司法领域的法治改革，都面临重大的宪法问题亟需解决和解释。同时，社会不稳定因素在增加，社会结构调整面临着新的课题和挑战。
树立宪法权威是社会稳定的基础与保证。预防和降低社会风险，需要以宪法为根本，在宪法的指引下维护稳定、创造和谐。理性的社会稳定是基于内在需求而形成的相对平衡的状态，不能只依靠人为的、外在的、压制性的力量。而要达到这种良性状态，必须尊重公民的权利和自由，积极履行“国家尊重和保障人权”的义务。社会稳定的前提是寻求社会共同体的基本共识，而宪法恰恰是社会共同体基本价值的体现，维护宪法就是维护基本的社会共识，建立不同利益主体都能接受的最底限度的政治道德，以凝聚人心、维护国家的统一。
任何社会发展的要求首先要通过宪法规范的调整得到正当化与实现，宪法规范的至上性是衡量社会变革发展程度的重要指标。现实生活中存在的一些不稳定因素与社会缺乏共识、缺乏诚信有着密切的关系。作为利益协调的规则体系，宪法为社会提供能够理性要素，妥善化解各种矛盾和冲突，达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态，并由此实现利益总体均衡的法治状态。要实现这种调节和均衡必须依据宪法，以宪法作为各种主体表达利益诉求的依据。
3.国家利益的维护
宪法是组织共同体的规则。[8]维护宪法权威，是共同体存续和发展的基本途径，也是实现国家利益的制度路径。2011年9月6日，国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书，首次界定了我国的六大核心利益，包括：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”宪法是维护国家核心利益的基本方式，也是最终保障。实现和维护国家统一是国家核心利益之一，是整个社会共同体存在与发展的基础，也是以宪法为基础的整个法律制度存在的基础。
在宪法与民族区域自治法关系上，宪法规定民族平等原则，完善民族区域自治制度，加强国家共同体意识。我国是多民族的统一国家，民族区域自治制度是宪法规定的一项基本政治制度。在民族区域自治制度的运行中我们不能只考虑宪法中规定的自治权的因素，要坚持国家意识、国家观念、国家利益等核心价值，充分发挥宪法作为政治共同体的作用。
在宪法与基本法的关系上，一方面，宪法将“一国两制”的政治构想法律化，确立特别行政区制度为宪法上的国家制度；另一方面，港澳基本法是宪法精神和“一国两制”的体现，是对宪法的具体化，藉由宪法协调国家主权与高度自治之间的合理关系。在实践中，应当坚持“一国”的宪法主权，坚持“宪法和基本法共同构成香港宪制基础”的原则，发挥宪法治理在国家核心利益维护中的作用。
在国际政治中，宪法具有两项基本功能：一是维护国家主权和利益，二是维护人民尊严和安全。当前，国际关系日益呈现多极化趋势，中国既面临发展的机遇，同时在实现民族复兴的道路上，面临着各种严峻的挑战。当今世界的竞争既是经济的、政治的，也是制度的竞争，甚至可以说，制度的竞争具有根本性。建立具有高度权威和效力的制度规则体系，是一个国家和地区持续繁荣的重要方式，也是能够与其他国家和国际社会对话的价值基础。[9]在讲究规则的当代，要确立中国在国际社会的独立自主地位和话语权，必须高度重视宪法不可替代的功能。
4.法治思维的实现
中共十八大提出到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。怎样算“建成”小康社会？在笔者看来，小康社会应当具备以下基本要素：经济发展，政治民主，社会稳定，文化繁荣，生态良好；小康社会应当符合以下基本标准：开放市场，公平分配，良善秩序，和谐关系，自由发展。小康社会是公平有序自由和谐的社会，需要以法治推动、以法治保障，根本的是以宪法推动、以宪法保障。
十八大报告提出要“全面推进依法治国”，指出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，提出“法治思维”的理念，要求用法治思维、法治方式科学发展、解决问题，明确了社会主义核心价值观。这些重要理念为宪法权威的维护提出了新的课题，为探讨中国法治发展道路、全面实施宪法提供了理论指导。十八大后，我国法治发展将进入新的阶段，其中尤其要求发挥宪法功能。法治首先是宪法之治，法治思维首先是宪法思维，宪法在国家治理、社会发展和建设社会主义民主政治中具有基础性、根本性地位。
（二）宪法权威的体现
1.在价值认知上体现宪法权威
宪法的权威性首先源自每一个个体对宪法的确信。这种确信既是对宪法文本的尊重，也是对宪法理念的信仰，同时也是对宪法所维护的社会共识的自信。由此，树立宪法权威，就必然要有宪法自信。(点击此处阅读下一页)
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