【异闻观止】审计署：三峡工程2.79亿元移民资金被挪用

长江三峡工程竣工财务决算草案审计结果

(2013年6月7日公告)

根据全国人大财经委员会关于三峡工程竣工验收的相关要求和国务院的部署，审计署于2011年6月至2012年2月对长江三峡工程竣工财务决算草案进行了审计。具体包括：中国长江三峡集团公司(以下简称三峡集团公司)、国家电网公司编制的枢纽工程1和输变电工程竣工财务决算草案；国务院三峡工程建设委员会办公室(以下简称三峡办)编制的移民资金财务决算草案。审计过程中，就有关问题反复听取了三峡办、发展改革委、财政部、环境保护部、水利部、国家电网公司、三峡集团公司等单位以及重庆、湖北、湖南、上海等省市政府的意见。截至2012年11月底，审计发现的问题已全部整改。现将审计情况公告如下：

一、三峡工程的基本情况

(一)建设目标和内容。

1992年1月，国务院常务会议通过了国务院三峡工程审查委员会对《长江三峡工程可行性研究报告》的审查意见。4月，七届全国人大第五次会议审议了《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》，通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。1993年7月、1994年12月和1997年2月，国务院三峡工程建设委员会(以下简称三峡建委)先后批准枢纽工程初步设计报告、水库移民补偿投资概算总额及切块包干方案、输变电系统设计概算。根据以上审议批准结果，三峡工程建设目标是：将长江荆江河段防洪标准由十年一遇提高到百年一遇；配合其他措施，防止荆江河段发生毁灭性灾害；减轻洪水对武汉地区及下游的威胁；充分发挥发电、航运、灌溉、供水和发展库区经济等综合经济效益和社会效益。主要建设内容如下：

1.枢纽工程。包括拦河大坝、水电站和通航建筑物等。拦河大坝全长1983米，坝顶高程185米；水电站装机26台，总容量1820万千瓦；通航建筑物为双线五级船闸和单线垂直升船机，年单向通过能力分别为5000万吨和350万吨。水库正常蓄水位为175米，总库容为393亿立方米，其中防洪库容为221.5亿立方米。

2.输变电工程。直流换流容量为1800万千瓦，交流变电容量为2275万千伏安，供电范围包括江苏、广东、上海等10省市，输电线路总长9194公里，并配套建设调度自动化系统、继电保护等项目。

3.水库移民。库区规划移民搬迁建房人口124.55万，迁建房屋4365.5万平方米，搬迁工矿企业1632家、城市(县城)12座、集镇114座，实施文物保护项目1087处。

(二)概算及资金来源。

三峡建委根据确定的建设内容，以1993年5月末价格水平为基准，批复三峡工程静态投资概算合计1352.66亿元。其中：枢纽工程500.9亿元、输变电工程322.74亿元、移民资金529.02亿元；按照物价和利率等影响因素测算，动态总投资合计2485.37亿元，其中：枢纽工程1263.85亿元，输变电工程364.99亿元，移民资金856.53亿元。

根据国务院批准的筹资方案，建设资金主要来源为三峡工程建设基金、国家开发银行贷款、电网收益再投入以及发行企业债券、利用外资等。截至2011年12月底，三峡工程建设资金投入2078.73亿元。其中：三峡工程建设基金1615.87亿元，向长江电力(7.37,-0.08,-1.07%)股份有限公司出售发电机组收入350.31亿元，电网收益再投入110.69亿元，基建基金等专项拨款1.86亿元。在建设过程中，通过国家开发银行贷款和发行企业债券等筹措的资金，目前已全部偿还。此外，在移民搬迁安置中，国家还通过相关政策给予了资金支持。

(三)竣工财务决算草案情况。

按照三峡集团公司等编制的竣工财务决算草案，三峡工程财务决算总金额为2078.73亿元。具体情况：

1.枢纽工程。截至决算基准日2008年12月31日，决算草案金额873.61亿元，其中：已完工项目投资801.51亿元，升船机、坝区整理完善等尾工项目预计投资72.1亿元。截至2011年底，这两个尾工项目分别完成其总投资的38%和43%。

2.输变电工程。截至决算基准日2008年12月31日，输变电工程全部完工，决算草案金额348.59亿元。其中：一次系统项目322.95亿元(直流工程192.24亿元、交流工程130.71亿元)，二次系统项目12.32亿元，专项费用8.59亿元，总预备费2.23亿元，电网调度大楼2.5亿元。

3.移民资金。截至决算基准日2011年6月30日，实行任务和资金“双包干”、纳入三峡工程竣工财务决算草案的移民资金共856.53亿元，按21︰4︰75的比例分别计入防洪、航运和发电资产。此外，用于移民的资金还包括国家相关支持政策派生资金(移民资金存款利息、耕地占用税返还、超面积使用土地的出让金等)、三次提前蓄水一次性补助、工矿企业关闭破产补助等63.76亿元2。截至2011年6月30日，移民搬迁安置已支出共计757.7亿元，在建项目或未完成结算项目162.59亿元。

按照竣工财务决算草案，三峡工程形成资产2078.73亿元。其中：交付三峡集团公司1729.25亿元，包括防洪资产179.87亿元、发电资产1300.24亿元、航运资产247.55亿元(含升船机等尾工项目)、坝区接待中心等其他独立资产1.59亿元；交付国家电网公司输变电资产348.59亿元；三峡办办公楼等资产8800万元待财政部批准后转出；核销80.8万元。

二、三峡工程建设取得的主要成效

1992年以来，在党中央、国务院正确领导和全国人民大力支持下，在三峡建委的直接领导下，项目法人和有关地方政府精心组织，顺利完成了三峡工程建设任务。从三峡办及有关部门、单位和地方政府提供的资料看，三峡工程建设取得了显著成效，在规划论证、建设管理、投资控制、科技创新、管理创新等方面形成了许多有益的经验和做法，为我国重大工程建设和管理提供了可借鉴的经验。

(一)各项建设任务如期或提前完成。

在三峡工程建设中，有关方面注重协调配合，按计划有序推进各项工作，保证了建设进度和建设任务的完成。

一是枢纽工程方面。除批准缓建的升船机(按计划2015年建成)和增建的坝区整理完善项目外，初步设计的建设任务于2009年全面完成。其中截流、蓄水、发电和通航等主要控制性阶段目标均按期或提前实现：1997年大江截流；2003年实现水库135米蓄水、双线五级船闸如期试通航、电站首批机组并网发电；2006年水库蓄水至156米，提前1年进入初期运行；2008年左、右岸电站26台单机容量70万千瓦机组整体提前1年投产发电；2010年10月实现水库蓄水至175米设计水位。

二是输变电工程方面。2007年全面建成投产，提前1年完成初步设计任务。通过优化线路设计，建成±500千伏直流输电线路3条、总长度2856公里，换流站6座、总容量1800万千瓦；建成500千伏交流线路工程55项、线路总长度6338公里，变电工程33项、总容量2275万千伏安；同步建成配套的调度、通信等二次系统工程，保证了三峡电力“送得出、落得下、用得上”。

三是移民搬迁安置方面。截至2011年底，实际移民搬迁建房人口129.64万，迁建房屋5054.76万平方米，分别比计划增加5.09万人和689.26万平方米；工矿企业、城市(县城)、集镇及文物保护单位搬迁等均按计划全面完成，初步实现了“搬得出”、“稳得住”的目标，保障了水库分期蓄水顺利推进。

(二)工程质量总体优良。

在三峡工程建设中，有关方面高度重视质量管理，建立健全了质量监督管理体系，出现的质量缺陷都能及时加以处理。枢纽一期工程质量良好，二期工程质量总体优良，三期工程质量优良，枢纽工程投入运行以来，建筑物工作性态正常，机组运行可靠。输变电单项工程优良率达到100%，获国家优质工程奖和设计奖15项，系统运行安全稳定，未发生电网安全事故，其中交流输电线路2009年和2010年每百公里故障停运率均为0.094次，明显优于国内同类工程(平均分别为0.106次和0.199次)；直流输电线路2009年和2010年每百公里故障停运率分别为2.3次和1.7次，约为国际平均水平的六分之一左右。移民工程已完工验收的迁建用房和学校、医院、公路、桥梁等1.83万个项目，投入使用情况总体良好。

(三)综合效益逐步显现。

一是防洪效益明显，实现了荆江河段防洪标准由十年一遇提高到百年一遇的设计目标。自2006年实现水库156米蓄水以来，三峡工程在长江中下游防洪体系中开始发挥骨干作用，9次拦蓄洪峰流量超过5万立方米每秒的洪水，其中两次入库洪峰流量超过7万立方米每秒(1998年最大入库洪峰流量为6.48万立方米每秒)，调蓄后下泄流量削减至4万立方米每秒左右，保证沙市不超警戒水位，有效减轻了长江荆江河段及中下游的防洪压力。

二是发电效益显著，促进形成了全国电网互联格局。截至2011年底，三峡电站累计发电5310亿千瓦时，输送电量5284亿千瓦时，有效缓解了华中、华东和华南用电紧张的局面。同时，实现华中与川渝、华东及南方电网联网，提高了电网运行的安全可靠性。

三是航运效益突出，提高了长江干流及库区支流航运条件和库区港口通航能力。水库蓄水后，坝址上游660公里主航道单位运输成本下降约37%。自2003年6月船闸通航至2011年底，过闸及翻坝货运量累计5.5亿吨，其中2011年过闸1亿吨，比2003年增长6.3倍；船闸年均通航率保持在94.6%至98.9%之间，明显高于84.13%的设计要求。

四是补水效益逐步发挥，为改善下游水域条件和缓解旱情发挥了积极作用。2003年至2011年，三峡水库枯水期向下游补水力度逐步增大，累计补水564天、共788亿立方米，枯水期流量最低月份平均流量从入库时每秒3670立方米提高到出库时每秒5430立方米。

五是节能减排效益开始显现，提升了对水电清洁能源的利用水平。按全国6000千瓦及以上火电机组2003年至2011年标准煤耗测算，截至2011年底，三峡电站利用水能发电量可替代火电标准煤耗1.85亿吨，减少排放二氧化碳4.22亿吨、二氧化硫88万吨、氮氧化物142万吨、烟尘63.26万吨。

(四)移民生产生活水平不断提高。

三峡工程移民工作全面贯彻落实中央各项方针政策，各有关地方积极开展对口支援工作，促进库区经济社会稳步快速发展，移民居住环境和库区基础设施明显改善，生产生活水平不断提高，居民收入稳定增长，库区安置和外迁的移民状况总体稳定。以1997年为基准，2011年三峡库区地区生产总值为4444.66亿元，增长了6.71倍，年均增长12.5%；地方财政收入共计474.39亿元，增长了19.6倍，年均增长24.1%；公路通车里程达到8.22万公里，增加了6万公里，年均增长9.3%；城镇居民年人均可支配收入18 694元，增长了3.19倍，年均增长10.78%；农村居民年人均纯收入6427元，增长了2.9倍，年均增长10.33%；农村移民饮用水水质和城市饮用水源地水质基本达到要求；城镇生活污水和垃圾集中处理率分别为72%和77%；包括幼儿教育、中小学教育、高等教育、职业教育和成人教育在内的具有地方特色的国民教育体系已建立并逐步完善，小学学龄儿童入学率达到99.9%；城乡医疗网络和公共文化服务网络初步建立，医疗卫生条件和保障水平逐步提高，新增病床26447张；广播电视线路架设478.75万米、通讯线路591.66万米，电视人口覆盖率超过97%。

(五)生态环境建设与保护工作得到加强。

三峡工程高度重视落实生态环境建设与保护政策措施，通过优化设计和环保施工，强化施工期噪声和“三废”污染控制，加强水土保持，及时恢复施工区植被，减少了对环境的不利影响。库区长江干流水质总体稳定，以优于三类为主。治理水土流失面积超过1.8万平方公里，入库泥沙量明显下降，年平均入库2亿吨，明显低于5.3亿吨的设计值，库区泥沙淤积好于预期。对受工程影响的珍稀特有动植物采取了有效保护措施。库区地质灾害防治工作取得初步成效，完成地质滑坡防治工程397处、高切坡防护项目2874处、库岸防治204公里，避险搬迁7万余人，并建立了库区地质灾害监测与预警体系，设置专业监测点251个、群测群防监测点3113个。

(六)对我国水电工程建设和重大装备技术进步起到了积极带动作用。

三峡工程建设坚持科技创新，通过引进、消化、吸收再创新，实现大型水轮发电机组、大型铸锻件和直流输电工程国产化目标。有关国内厂商通过与国外厂商联合设计、合作生产，以及核心技术引进和消化吸收，已能够独立制造70万千瓦水力发电机组。枢纽工程获国家级科技成果奖21项、专利700余项，通过自主研发，大型水电机组的转轮水力设计、机组全空冷技术等关键核心技术达到国际领先水平。交流输电工程设备基本实现立足国内制造，直流输电工程设备国产化率达到70%左右。输变电工程获国家科技进步一等奖1项、专利135项，实现重大自主创新170项，建成了杆塔试验室、电力系统电磁兼容实验室等具有国际先进水平的重点试验室，解决了超大规模交直流互联电网的调度运行以及安全稳定控制技术难题，全面提升了我国输变电工程设计、制造、施工及运行管理水平。

三、审计评价

本次竣工财务决算草案审计，依据的标准主要是：七届全国人大第五次会议审议通过的三峡工程议案和兴建三峡工程的决议，三峡工程可行性研究报告，长江三峡工程建设移民条例，枢纽工程初步设计报告、输变电系统设计概算和水库移民补偿投资概算总额及切块包干方案等，财政部批复的长江三峡水利(10.27,-0.20,-1.91%)枢纽工程竣工财务决算办法。审计结果表明，三峡工程投资控制有效，静态投资控制在批复概算内，实际投资完成额控制在测算的动态投资范围内，工程建设和资金管理总体规范，竣工财务决算草案基本真实合规。

(一)投资控制有效。

三峡工程实行“静态控制、动态管理”的投资管理方式。在国内良好的宏观经济环境和国家相关政策支持下，通过优化设计、科技创新、引入竞争机制、强化施工管理、优化融资方案，以及实行移民资金与任务“双包干”责任制等一系列措施，有效控制了工程投资。静态投资完成额1352.66亿元，其中：枢纽工程500.9亿元、输变电工程322.74亿元、移民资金529.02亿元，与批准概算一致；竣工财务决算草案金额2078.73亿元，比测算的动态投资减少了406.64亿元，其中枢纽工程减少390.24亿元、输变电工程减少16.4亿元。

(二)建设管理比较规范。

三峡工程建立了政府主导、企业管理、市场化运作相结合的工程建设管理体制和“统一领导，分省(直辖市)负责，以县为基础”的移民工作管理体制，以及跟踪审计、年度稽察等监督检查机制。项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、监理制执行总体较好，2000年招标投标法实施后，枢纽和输变电工程实际招标金额占应招标金额的92%。项目法人和相关地方政府认真执行国家政策法规，严格强化工程建设管理，管理水平不断提高。

(三)建设资金管理总体规范。

三峡集团公司、国家电网公司、三峡办和有关地方政府认真遵守国家财经法纪，建设过程中及时整改审计和稽察发现的问题，建立并逐步完善了一系列适合大型水利工程建设特点的资金使用管理制度和财务管理办法，内控制度也比较健全；三峡工程建设基金到位及时，做到了专款专用。

(四)竣工财务决算草案基本真实。

三峡集团公司、国家电网公司、三峡办和有关地方政府依据财政部批复的竣工财务决算编制办法及相关规定，及时编制了竣工财务决算草案，基本真实和完整地反映了资金来源、使用、工程建设和资产交付等情况。

四、审计结果和整改情况

(一)以前年度审计及整改情况。

本次竣工财务决算草案审计之前，审计署根据国务院要求先后组织对枢纽工程和输变电工程进行了6次审计，对移民资金进行了13次审计。对审计发现的34.45亿元违规金额问题，三峡集团公司、国家电网公司、三峡办和相关地方政府高度重视，全面进行了整改，追回被挤占挪用等资金24.53亿元，收回多计的工程价款1.06亿元，纠正违规改变资金使用计划等问题金额8.86亿元，并制定和完善了143项管理制度和措施，强化了工程建设和资金管理。审计移送有关部门处理的76起违法违纪和经济犯罪案件均已办结，涉案的113人分别被追究刑事责任或受到党纪政纪处分。

(二)本次竣工财务决算草案审计及整改情况。

本次审计中发现，三峡工程竣工财务决算草案共多计投资7.55亿元(占决算总金额的0.36%)。其中：多结算工程造价3.57亿元(枢纽工程1.91亿元，输变电工程1.66亿元)，多分摊工程建设成本3.98亿元(枢纽工程1.33亿元，输变电工程2.65亿元)；少计应摊未摊的工程建设成本1.58亿元。对此，三峡集团公司和国家电网公司相应调整了决算及交付使用资产价值，增减相抵后调减5.97亿元。调整后决算总金额为2072.76亿元。其中：枢纽工程871.95亿元，输变电工程344.28亿元，移民资金856.53亿元。调整后的三峡工程竣工财务决算如下表(单位：亿元)：

注：按照任务和资金“双包干”原则，本调整不涉及移民资金。

除以上涉及竣工财务决算草案调整的事项以外，本次审计还发现，三峡工程由于施工难度大、建设周期长、移民搬迁安置任务重，以及建设初期相关法规制度不健全等，工程建设和资金管理中存在以下问题：

1.建设管理不到位，导致增加投资8.08亿元。

(1)枢纽工程建设中，未严格执行合同约定补偿材料价差及人工费，超标准支付招标代理费、监理费和维护费等，以及部分配件及施工设备长期闲置等，增加投资6.95亿元。对此，三峡集团公司查明了责任主体，建立健全了43项加强投资控制和合同管理的制度，完善了合同执行各个环节的管理和监督，并对长期闲置资产进行了处置。

(2)输变电工程建设中，因设计标准偏低，资产长期闲置，增加投资1.13亿元。对此，国家电网公司通过对闲置资产的清理改造，已作为应急备用设备予以利用。

2.移民资金被挤占挪用等涉及金额2.79亿元，主要用于非移民迁建项目、弥补行政管理费等支出。对此，重庆市和湖北省等地移民管理机构已全部收回相关资金，继续用于移民安置后续支出。

3.一些中小项目的设计、施工、监理合同管理不够规范，涉及金额41.3亿元。

(1)枢纽工程建设中，有251项中小项目未按规定进行招标，涉及金额13.39亿元。对此，三峡集团公司逐项进行了自查，加强了中小项目招投标管理，通过修订《招标采购管理制度(试行)》，制定《招标监督管理办法》，明确集团公司各级监察部门的招标监督职责，完善了中小项目招标评标监督管理。

(2)输变电工程建设中，有114项应公开招标的合同采取邀请招标等形式，涉及金额14.37亿元；14个标段被11家施工单位违规转分包，涉及金额2.27亿元。对此，国家电网公司在全面梳理和深入分析的基础上，严肃处理了违规邀请招标相关责任单位，对责任人进行了通报批评；清查处理了违规转分包行为，并修订完善了《招标采购活动管理办法》。

(3)移民资金管理中，有217个工程项目和科研项目未按规定进行招标，涉及金额9.82亿元；161个工程项目被违规转分包，涉及金额1.45亿元。对此，三峡办和重庆市、湖北省移民管理机构对其中12家责任单位进行了行政处罚，制定或修订了16项招投标管理制度，并加强监督管理，严防此类问题再次发生。

4.部分移民管理机构和迁建单位移民资金决算编制和账务处理不合规，涉及金额17.21亿元。其中，32个移民管理机构和迁建单位将5.77亿元移民资金通过以拨代支、虚列支出等方式直接编列决算；20个移民管理机构和迁建单位存在收入与支出核算科目不正确和支出大类之间调剂使用等问题，涉及金额11.44亿元。对此，三峡办和重庆市、湖北省有关移民管理机构已调整决算报表、相关账务处理及投资计划。

5.部分移民派生资金征收不到位、管理使用不规范，涉及金额8.55亿元。其中，8个移民管理机构应收未收土地出让金等派生资金4.76亿元；13个移民管理机构和迁建单位未按规定将派生资金纳入移民投资计划管理，直接用于移民安置等支出3.79亿元。对此，重庆市和湖北省人民政府已全额补收了应收未收的派生资金，将直接用于移民安置的派生资金纳入移民投资计划管理。

本次审计还发现涉嫌违法违纪和经济犯罪案件线索35件，涉及金额1.13亿元，已依法移送有关部门调查处理。截至2012年11月底，已有11人被追究责任，其余案件线索正在查处中。

此外，在本次审计过程中，还发现因补偿分配问题移民集体上访、地质灾害防治、库区生态环境治理等问题，审计署向国务院上报或向有关部门、地方政府转送共27期审计信息，有关部门和地方政府积极进行了整改，并完善了有关政策和制度。

五、审计建议

为切实做好三峡工程整体验收工作，更好地发挥工程的综合效益，提出如下建议：

(一)高标准做好三峡工程收尾工作。三峡集团公司应加强升船机项目建设管理，精心组织施工，高质量完成设备制造和安装调试，确保2015年按期建成并安全运行；统筹做好坝区整理完善项目管理，尽早发挥安全防卫、生态修复等作用。三峡办和湖北省、重庆市等有关地方政府应对未完工移民项目加强监督指导。同时，继续加强资金管理，努力节约投资，确保资金使用安全有效。

(二)继续做好三峡移民安稳致富工作。三峡办、有关部门和地方政府应围绕三峡库区基础设施和公共服务设施不完善、移民就业能力差等问题，按照三峡后续工作规划要求，着力优化库区经济发展结构，提高库区公共服务水平和移民社会保障水平，加强移民就业技能培训和就业引导工作，提高移民生产生活水平，确保库区移民逐步实现安稳致富。同时，对外迁移民情况进行深入调查研究，指导基层政府切实采取有效措施解决其实际困难，促进外迁移民更好地融入当地生产生活。

(三)进一步做好环境保护和地质灾害防治工作。三峡办、有关部门和地方政府应继续加强水污染防治和消落区治理等环境保护工作，处理好经济发展与水资源保护、生态环境建设之间的关系，提高国家水安全方面的战略保障能力；加大地质灾害防治力度，不断完善地质灾害防治长效机制，保障人民群众生命财产安全，促进三峡工程综合效益全面、协调和可持续发挥。

(四)进一步提高三峡工程综合调度能力。相关部门和单位要加快研究提出三峡工程正常运行后的管理体制方案，明确三峡工程管理范围、管理对象、管理体制、管理事项等；及时调整优化三峡水库调度运行方案，将保障下游防洪安全、下游河流和湖泊的基本生态流量、生产生活基本用水量作为调度运用的优先原则，研究不同运行方式下下游地区生态环境响应机制；抓紧开展适应船闸尺寸的船舶标准化、大型化建设工作，提高通航效率。

(五)认真总结三峡工程建设管理经验。发展改革委、三峡办应会同有关部门和湖北省、重庆市等地方政府，系统总结三峡工程建设和移民工作经验，不断深化建设管理体制改革，逐步完善国家重大投资项目的决策和管理机制。