吕芳上：政治转型的挑战——近代中国“党国”体制的发展与省思
一、前言
晚清李鸿章说中国遭逢三千年未有之变局，最能道出近代中国面临的重大挑战。严复”求富求强”的论说，孙文要与西方”并驾齐驱”的呼吁，蒋介石抗战中还要”建国”，毛泽东不忘”超英赶美”，在在显示清末以后的知识分子与国家领导人，努力的方向是如何建造一个”近代国家”。中国地广、人多、历史久、包袱重，一切转变似乎都显得步履蹒跚，迟缓不易。于是”革命式的现代化”[1]，便成为深化改革的利器。从政治社会转型的角度看，近代中国在短短百年间要完成的不只是法国政治革命、英国工业革命，且加入马克思列宁式的社会主义革命。此中，涉及政治转型中内部约束、外在条件，历史的延续性与创新性，便成为值得注意的问题。
从政治体制的转换来说，辛亥革命不只是传统的改朝换代而已，民国时期的政治发展或许曲折，却非停滞。如果说走向近代欧美式的”民主”是中国政治发展的长远目标，那么”党国”体制是一种过渡，也是一种挑战。
过去中外涉及民国党政体制史的论著不少，[2]本文再讨论这一主题，兴趣有三：一、当中国的现代化运动等同于革命运动时，近代中国的政党政治发展，遭遇到什么样的困境？二、1920年代至40年代的国民政府，在政治结构上是”党国体制”，以西（英美式民主）为体，以俄（列宁式政党）为用的国民党，如何发展，又如何适应战时体制？三、50年代之后”两个党国”如何形成，如何演变？
二、清末民初议会政治的困境
当近代中国被迫纳入世界秩序时，欧美的政治制度也随之移入。晚清变法及新政时期参照西方的制度与经验进行行政革新，是近代中国政治走向现代化起始的明显标识。从十九世纪末到整个二十世纪，中国政治现代化的进程，制度变革的理想与现实之间，尝试与失败、挑战与冲突，一直贯穿着政治转化的过程之中，造成这一困境的原因，值得深思。
首先，作为典型传统政治型态的清政府，其政权合法性的内在价值，在欧风美雨的冲击下，日益衰微。所谓主权在民、自由平等、民主宪政等，都根本上破除专制传统的神话，动摇传统政治结构的根基。其次，晚清面临国权丧失、中央控制力减弱、自足经济体制摧毁，造成清廷统治能力失调，政权合法性受到严酷挑战。政权的维系，只有靠政权合法性的重塑，办法是进行自强运动，改造或引介新的以能适应需要的政治制度，才是救急之方。”近师日本，远摭欧墨”是晚清向列强学习政制的策略。在内容上，一如康有为所说的在”变器”、”变事”、”变政”之外，尤重改定国宪作为变法之全体，[3]也就是说要在传统帝制中渗入近代民主宪政制度。此中涉及到中国犹是农业社会却引入工业化社会的政治体制，作为主权完整独立的民族国家犹待成型，新兴政治力量仍未完全理解特定历史环境下，改革者如何掌握现实政治的需要，是一绝大考验。因此，1909、1910年议会机制：地方的咨议局，中央的资政院，虽然启动，仍难解决清廷政权的危机。[4]1911年一场政治革命，终究不能避免。
辛亥革命的目标，简单的综合是：推翻君主制度，建立共和制度；废除专制政治，实行民主政治。一开始，的确这两重任务是推进中国社会、经济、文化进步的首要工作，同时，两重任务之间有联系，但非一回事。[5]从历史经验看，建立了共和制度并不等于实行了民主政治，而经济的发展，造成新的社会结构，有时反倒可以督促民主政治的推进。武昌起事之后，共和国体很快建立，其后虽有袁世凯、张勋的反复，但民国共和体制脚跟已经站稳。不过，民主政治的实行则显得摇摆不定。具体的争议，一是中央政府的体制是总统制或内阁制，一是权力的分配是中央集权或地方分权。民元南京临时政府可说是总统制，但”临时约法”采取的是对总统权力的制衡，近于内阁制。至于国家实行单一制或联邦制问题，清末民初反对中央集权，主张地方自治实已成为一般社会思潮，导引出辛亥革命后几近于各省联盟的政治现象。[6]袁世凯上台后的办法，先是在中央与地方关系上，削弱省的权力；次则在行政与立法关系上，削减国会的力量，结果走中央集权与专制的老路，最后演成君主制度的复辟。不幸的是，倒袁之后，全国失去政治中心，大小军阀穷兵黩武，在一定地域内关起门来做土皇帝，实行专制统治。1912-1913年，中国第一次可以试行政党政治的机会丧失了，此中值得反省的事有二：第一，孙文的革命同盟会，在1912年转化为国民党，表示由革命政党回归到近代议会普通政党的运作，如顺势而为，与立宪派演变来的进步党竞争，中国政党政治或有实现之日，可惜中途夭折。国民党一旦重新转入革命党，连结了1920年代的一党建国、以党治国的思潮，两党政治短时间内在中国不复可期。主要困境一是”其时未至，其俗未成，其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先觉者，号召批判帝制、推翻专制王朝者多，讨论废集权、行民治之法者少，以为共和政府一经成立，民主政治乃水到渠成之事。事实上共和国体之下也有专制政治出现的可能。1912年4月，孙文辞卸临时大总统后，要致力于民生主义事业，正式认定民族、民权主义已因民国成立而达成，[8]初始实未料袁世凯对民主政治的巨大反扑。到了1920年代，同样的情形是孙文提出”建国大纲”、”五权宪法”而不及于施行细节，结果国民党以”革命政党”自居，国民政府实行”训政”，保育式的民主，只能在尝试中改正错误，民主学步显得特别辛苦。
第二，1912、1913年，共和初建，试行欧美近代的民主制度，政党制度正是其中之一，是舶来品，国人了解深浅不一。民初政党繁多，品流参差，主要政党确有政治改革运动的历史渊源，但一旦要实行政党政治，便必须以国会议员选举为运作中心。一旦实行内阁制，总统权力受限，国会议员选举便需与内阁的组成挂钩。不幸的是，这些发展均不符袁世凯的品味，宋教仁之死，敲响了民初政党政治的丧钟。[9]近代有些知识分子期望中国政治发展是：”皇权变质而成向人民负责的中央政权，绅权变质而成民选的立法代表；官僚变质而成有效率的文官制度中的公务员，帮权变质而成功商业的公会和职业团体，而把整个政治机构安定在底层的同意权力的基础上。”[10]其中较可讨论的一个环节是”绅权”。中国传统的绅士是一个独特的社会集团，绅士是知识分子，拥有特定意识形态，是社会变化的主力，他们出而为仕，退而为绅，”官于朝，绅于乡”，是政治、社会和经济的管理阶层，支撑国家，又为国家所控制，”政治无为、绅权缓冲”，正是传统中国政治与社会相安之道。[11]到了19世纪末，亦即距今百年之前（1905），科举制废除，更象征中国遭逢巨变，绅士也必得跟着转型。绅士到那里去？绅士进城，绅权进入城市，”欲与民权，宜先兴绅权”[12]，依晚清有识之士的规划，申明了”绅权”宜附丽于”民权”的时代意义，具体的说就是绅权如能靠议院来发挥，新知识分子多少取代了绅士的传统角色。[13]政治党派连结地方绅士进行政治运动，成了清末民初政党的活动路径。但直到民国三、四十年代，知识分子阶层都还难发挥应有的功能，政党何以无法吸收并透过知识阶层，填补传统社会绅士的原有角色，似乎是传统与现代之间，社会政治转型一个绝大的关键问题。[14]
三、”党国”：具中国特色的政治体制
从权力关系入手，国家乃由政治制度所代表的政治权力所呈现，具体的体现是立法、行政和司法三者的有机统一，亦即与广义的”政府”概念互通。政党是现代政治的主角，但不必成为政治制度的组成部分，只有作为政治制度实际操作者-执政党，才有实际的政治力量，这种政治力量也只能借助政治制度即”国家”，才能实现。故而党的权力与国家权力虽有部分重迭，但二者之间仍是相对独立的。[15]比较值得注意的是1920年代开始，中国受苏俄影响出现了排他性的执政党，党国合一，又逐步消融社会，形成长时期特殊的党国体制。[16]而后国、共两党走的正是”以党治国”、”以党代政”，程度不一的党国政治，这显然是走向民主政治的歧途，也是挑战。
从近代中国政治发展历程看，1920年代国民党一党治国体系的建立，是辛亥革命从帝制走向共和之后的另一大政治转折，是对民初多党政治教训的总结，也与长期革命运动理论和经验息息相关。辛亥革命后，国民党政治活动的表现不能尽如人意，孙文让位袁世凯、二次革命及护法运动亦不能引人同情，都是明显例证，也是稍后国民党改组的背景。国民党的一党政治理论，可说发端于1905年同盟会组成之始，坚定于1914年中华革命党成立之际，成熟于1924年国民党改组之时，而确立于1928年国民政府训政体制的实行。依据孙文晚年的主张，国民党在获得全国政权之后，要通过先一党后多党制的方式，由训政向宪政过渡，1924年国民党改组，正式确立了党治国家的模式。于是，1928年北伐统一之后，国民党继承了孙文的遗训，奉行”以党治国”的政治观念。
1920年代，中国政治寻求变化，从自由主义代议政治，走向政党操控的一党政治，[17]其中一个很重要的因素是来自十月革命后的苏联。”以俄为师”，直接的影响是政党由政见认同的议会党，变成意识形态认同的革命政党，也就是说国民党、共产党两党都不例外的成为宽严不一的列宁式政党。[18]1928年，当国民党跃升为政治舞台的主角，政府的存在是为执行党制定的政策时，”党国”时代便正式来临。
国民政府作为一个党国，除了把党徽嵌入国徽，把党歌当作国歌的政治符号外，1928年开始的党国体制，有几个可注意的地方：首先，国民政府以党治国的基本原则，是一党专政，党在国上。这在”训政纲领”（1928年）和”训政时期约法”（1931年）中的具体呈现是：中国国民党是唯一合法政党，代替人民行使国家政权，中央政府由国民党中央产生，国民政府对国民党中央负责，国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督，国家根本法及其它重要法律由国民党中央制订、修正和解释，归纳起来就是：国民政府法由党定，权由党来，行受党督。就制度面说，一切立法原则、施政大计，皆源于党内，成熟于中央政治会议，然后交国民政府执行。
其次，在党政关系上，中央与地方有”以党统政”和”党政并行”的不同。中央党政关系指国民党中央与国民政府的关系。理论上，训政时期国民党总揽政权，为政纲、政策发源地，国民政府实行治权以执行政策。具体言之，即由国民党中央政治会议（1935年改为”中央政治委员会”简称”中政会”）对国民政府进行政治指导。1924年7月，孙文在世时成立的中政会，原类似俄共的中央政治局，作为中央执行委员会的下属机构，专负政治任务，后来与负责党务的中央常务委员会（中常会）、负责军事的军事委员会（军委会）鼎足而三，地位还不特别凸出明显。迨北伐统一告成，1928年8月国民党宣布实行训政始，到抗战前近十年的南京政府，为了打通党政关系，中政会由一般意义的政治指导机关跃升成为中央政治权力的源头，政府的施政得向党负责，但它又不属于政府机关。依照胡汉民的说法，”政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之决定权，为党与政府唯一之连锁。”[19]中政会的组织与权限前后虽有修正，但基本性质始终不变。概括的说，这时期中政会虽不直接发布命令，处理政务，但俨然有如准国家政权机构，拥有除司法审判之外的各种政府职能，如制订法律、决定大政方针、任命官吏、产生政府等，权力之大，近似”太上政府”。[20]但论诸实际，又不直接发布命令、处理政务，根本职能只有一个：通过中政会对国民政府的指导监督，把一切权力集中于党，党政合一，确保国民党一党之治的顺利进行。这样与俄共（布）政治局，显然又有相当的不同。[21] 或谓国民政府在大陆统治之失败，出在党政结构呈现倒金字塔型，只重上层不重下层的问题上。这直接涉及到党国体制下的地方党政关系。依照孙文的想法，以党治国是以党义治国，故而在训政时期中央”党义领政”而非”党权凌政”的制度设计下，地方的党政关系是：地方政治由地方政府掌理，党治在地方只是间接又虚拟。这一想法也由胡汉民、蒋介石加以继承，显示的是整个党指导监督整个政府，而不是横断的以各级党部节节干涉、事事吹求的指导监督同级政府。[22]具体的作法是”党政分工”、”党政分治”，”政的工作是由党交给政府去做的；教的工作，领导人民、训练人民，是必须由党自己做的。政教分工而合成党治，事实上党部绝对不会同政府的事权冲突。”[23]事实未必尽然。1928年，国民党执政，(点击此处阅读下一页)
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