信力建 | 基层自治方能杜绝朝野对抗

作者：信力建 

近些年来，民众的维权运动风起云涌。从1993年到2003年，中国群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与群众由73万增加到307万。从2003年到2005年，全国共发生群体性事件20万起，参与群众高达1000余万。2010年，中国大陆发生的抗议和骚乱事件已经猛增至18万起。“陇南事件”、“瓮安事件”、“孟连事件”，“南康事件”、“石首事件”、新疆“七五”事件、“昭通抗暴事件”、“百色铝厂事件”、“苏州抗暴”事件，这些都是最近几年群体性事件著名案例。这些迹象都表明，中国社会动荡正在加剧。

一、基层自治是解决当前社会矛盾的最佳选择

群体性事件的根源，是社会弱势群体与强势群体的利益纠葛。改革开放以后，中国经济迅速发展，取得了很大的经济成就。遗憾的是，中国的经济增长并不是健康的经济增长。一方面，自然资源遭受掠夺性开发，自然环境被严重污染和破坏，另一方面，经济与权力的联姻，使那些与权力有密切关系的人先富起来，形成强大的利益集团。今天，“先富带后富”的神话早已被贫富差距日益扩大、社会阶层划分日益显著并固化的现实所取代。强势群体为了攫取更大的利益，不断利用自身掌握的各种资源侵害和掠夺弱势群体的利益。此时，政府本应承担起维护社会正义的角色，协调不同群体的利益诉求，让社会和谐发展。但权力与经济的合谋，却使政府成为权贵资本的代言人。民众稍有反抗，就会遭到军警力量的打压，甚至司法系统亦参与其中。

官民矛盾是群体性事件的症结。政府与民众正在进行一场“维稳”与“维权”的博弈。政府希望群众“听话”，不要“闹事”，民众则希望维护自身的权益。有学者指出，群体事件中有80%是因为民众利益受到侵害引发的维权行动，还有一部分是社会心理失衡引发的泄愤事件。地方政府在“强制拆迁”、“土地征用”、“企业环境污染”、|“集体财产处置”等问题上，使基层群众的利益遭受重大损失，一些群众甚至因此变得生活困难、流离失所。社科院《法治蓝皮书：中国法治发展报告No.7(2009)》也指出，群体事件产生的原因是多元的，其中“地方政府与民夺利”是罪魁祸首。所谓“泄愤事件”，就是某一偶然事件发生后，群众基于正义、同情、怜悯、愤怒等情感，做出针对政府或其它组织的暴力行为。事件中，参与群众社会阶层来源广泛，“无直接利益诉求”，但并不能因此就把“泄愤事件”简单理解成一种毫无目的的情绪宣泄，其背后的根源是社会分配不公、贫富差距过大、官僚贪污腐败、执法人员作威作福等问题积累起越来越深的民怨，一旦遇到某个突破口，民众的强烈不满情绪就会喷涌而出。比如2010年3月26日晚，一名老太太在昆明北仓村农贸市场摆摊，城管故意刁难老太太，要罚款200元。老太太小本生意，身上只有150块钱，下跪求饶，城管却不肯低就。当老太太准备离开时，城管飞起一脚，踢翻小车，还殴打了老太太。老太太倒地后不再动弹，旁人以为她死了。城管见状想逃走，被周围义愤填膺的小贩和民众团团包围。城管向警方求援，最终酿成一场警民殴斗事件。殴斗中，有7辆警车被掀翻，两辆警车被焚烧，冲突一直持续到凌晨两点。

群体性事件的爆发，是“公民政治参与”缺失的结果。社会弱势群体缺少话语权，不掌握权力、司法等资源，也不能影响政府的组成、运行和决策过程，他们无法通过正常的渠道表达自己的利益诉求，因此只能采取集体上访、罢工绝食、游行示威、围困党政机关等过激行为表达。从现代化的历程看，公民政治参与的要求必将随着经济的增长而增强。美国政治学家亨廷顿指出，“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”。

要解决“公民政治参与”的问题，基层自治是最佳选择。基层自治能够扩大基层民主，保证人民直接行使民主权力，进行有序的“政治参与”。基层自治的基础是直接选举。通过民主选举，直接产生人大代表和地方长官，不但可以建立起有效的权力制衡和监督机制，改变官员“对上负责，不对下负责”的领导体制，还可以切断官员与强势群体之间的权钱勾结。民选的官员要向民众负责，能够建立有效的群众监督机制，从而有助于消除群体性事件的成因，实现社会和谐。传统中国社会行政权力只达到县一级，县以下是乡绅自治的社会，由地方士绅或宗族以道德教化的方式维持秩序。乡绅是国家政权与乡村社会的沟通者和中间人，一方面他们充当国家收捐征税的媒介，另一方面他们又在一定程度上减轻了国家政权对乡村社会的压迫，在国家与社会之间起了缓冲带的作用。近代革命运动消灭了士绅阶层，通过“政权下乡”和“政党下乡”，建立起了政治、经济高度一体化的社会结构。这种社会结构非常有利于国家对社会进行有效的控制，但同时也使国家政权和基层民众直接“面对面”。一旦底层社会出现公共治理危机，矛头就会直接指向政权本身。基层自治能够重新恢复国家与社会的二元架构，使基层矛盾在基层化解，防止基层利益纠葛对国家政权造成冲击。

二、政治体制改革与基层自治

中国80年代初的政治体制改革，奠定了基层自治的宪法和法律基础。1978年12月，邓小平在十一届三中全会上提出政治经济体制改革。次年7月，全国人大常委员会在新修订的《选举法》中规定，“乡镇和县实行人民代表的直选”。1982年，基层自治的原则被宪法所确定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。随后，一系列配套法律法规陆续出台，如1987年《村民委员会组织法》(试行)、1989年《城市居民委员会组织法》。这些法律，规划了以农村村民自治和城市社区居民自治为基础的基层自治图景。

从1988年开始，中国允许农民直接选举村委会领导。这是几千年来中国从没有出现过的，更吸引了学界和国际社会的关注。欧洲、韩国、台湾等国家和地区热心人士提供了大量的资金，甚至派专人到中国为农村选举提供帮助。美国的卡特中心、福特基金会，不仅提供人力、物力进行支持，还启动和资助研究项目为中国农村选举制度提供指导。美国学者Brantly Womack肯定了80年代初的改革措施，他在1982年《亚洲杂志》上撰文说，“1979-1980年的选举改革是一项有意义的政策和制度承诺的标志”。蔡定剑认为，1982年宪法规定在各级地方人大设置常委会，使地方拥有了非常大的自治权。常委会相当于议会，“它有立法权，这个权力是很大的，只要跟国家的宪法法律不相抵触，根据本地的实际情况制定地方性法律”，它的“立法权比英国、日本、法国单一制的国家的自治权力要大得多”，“英国到1999年才开始权力下放，原来地方没有议会，没有立法权”。

但中国基层自治制度并不完善，起不到应有的效果。近些年来，中国群体性的社会抗议事件(骚乱、示威、群众上访)大幅攀升，示威者抗议各种各样的不公，包括地方官员的腐败、强迫征地、环境污染给农民造成的生命威胁等。基层自治制度的不完善，让它显得有些名不副实。目前基层自治存在的主要问题包括：

1，有选举权，无罢免权。选民选举出村委会和居委会成员后，如果委员出现滥用职权、贪污腐败等问题，选民难以行使罢免权。按照《村委会组织法》规定，“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由”。但在实际操作上，真正掌握村干部罢免权的是乡镇政府。在“乌砍事件”中，村民已经完全有条件罢免村主任(即通常所说的村长)，甚至选出了新的“村委会”，但最后还要以“闹事”的途径解决。这表明村民行使罢免权受到了阻碍。如果村民能够有效行使罢免权，也许“乌砍事件”根本不会发生。

2，候选人产生制度不公平、不透明。一些村民认为，基层选举就是走过场，一个人担任什么职务，都是上面内定好的。也许是针对这一弊病，2010年10月新颁布的《村委会组织法》规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这是一种很了不起的进步，表明国家权力正在从村级单位中有序撤出，村的自治权得到加强。不过，候选人产生方面，新的《村委会组织法》只规定了“村民直接提名候选人”，“候选人的名额应当多于应选名额”，并没有明确界定最终有效候选人如何产生。这为操纵选举提供了丰富的空间。

3，选举成功后，缺乏权力监督和制衡机制。农村实行村民自治，但村民委员会选出后，村主任权力很大，结果就成了村主任自治，还出现了为争夺村主任职务的贿选现象。这说明了两个问题。其一，村主任有很大的油水可捞，其二，村主任的权力缺乏有效的监督和制衡。村民大会、村民委员会、村主任之间究竟如何建立相互制约关系?从一些村的自治经验来看，村民大会应该成为村内事务的决策机构，而村民委员会只充当执行机构。比如，村庄掌握的各种资源、资产属于全体村民，如何处置只能由村民大会决定，其他任何组织和个人无权擅自决定。

4，缺乏科学、民主的议事规则。无论召开村民大会，还是居民大会，甚至一场普通的会议，其成败与质量都与议事规则密切相关。很多会议上，会议的主持者往往操控大会，成为实际的决策者。他们先是在台上慷慨激昂一番，然后抛出一套方案，要求代表们审议。有时，他们会以权威的姿态评议代表的发言;有时，他们会以各种理由剥夺代表的发言权。他们从不知道，所有议案和议题均应通过民主程序产生，并提交大会审议，而大会主持人的权力仅限于维护会议程序并保障代表们的发言权。

5，村委会、居委会与基层政权的关系纠缠不清。村委会由民选产生，而乡镇一级的干部不是民选产生。他们无需向人民负责，也不一定支持自治。为了自己工作方便，他们倾向于操控村民选举，支持听话的人当选村主任，为了维护自身的地位和利益，他们还会与民选的村主任为难。比如，山东栖霞市就曾出现57名村委会主任和委员，向中央有关部门上书集体辞职的局面。一些乡村，由于无法罢免贪腐的村官，还引发了严重的群体性事件。

三、步云实验

基层自治组织和基层政权的矛盾，可以通过民主选举制度化解。在目前制度框架下，县乡人大代表实行直选，如果乡长和县长也实行直选，那么基层政府就会有更多的民意基础，有助于改善官民关系，并与基层自治制度对接。全国有不少乡镇都进行了乡镇长直选实验。其中，最著名的是步云实验。

步云是四川省遂宁市市中区的一个乡，位于四川盆地中部，距成都约150公里。1998年12月至1999年1月，步云乡全体选民直接选举产生了该乡乡长，成为中国第一位直选乡长诞生地。

步云乡直选乡长得到了区政府的支持。为了成功举行本次选举，区干部和乡政府一道制定选举规则，成立了一个“选区联合指导委员会”负责主持选举活动。在直选活动筹备期间，6000封信被寄往全国各地，要求在异地工作的步云居民回乡参加选举。直选分为提名、初选、竞选、选举四个阶段。通过提名和初选程序，最终产生了三位正式候选人，分别是步云乡中学化学教师周兴义、村委会主任蔡云辉、政党提名的候选人谭晓秋。

竞选活动是全乡巡回演讲。竞选演讲过程，选民提问踊跃。全乡共有650人(次)提问，近2万人(次)听取答辩。候选人对选民提出的11大类共160多个具体问题进行了面对面答复。在竞选的前半段，“选民对影响步云生活的每一项事务表达强烈的不满，包括高额的屠宰税，缺乏公路，征收过多的费用，环境污染、越来越多的教育税，强制性计划生育手续以及干部腐败等等。候选人不得不忍耐选民利用这次机会表达他们的不满”。在竞选的后半段，“选民的注意力转向了三个候选人中谁最能带领步云脱贫。谭晓秋因其诚挚、人际关系以及为步云和他的人民服务的愿望逐渐成为选民中意的人选脱颖而出”。

12月31日，全乡6212位选民参加了本次投票，5137位选民因异地工作等原因弃权。投票统计结果，谭晓秋得票3130张，以50.19%的得票率列第一名。1999年1月4日，步云乡第14届人大通过了一项决议，承认选举程序和乡长选举有效性和合法性。谭晓秋向全乡人民宣誓，成为中国第一位选民直接选举产生的乡长。

“直选从根本上调整了步云乡政府同乡民的关系，它使高高在上的政府回到了民众中间。一个最直接的证明是步云在直选的当年，乡政府的工作目标发生了重大的变化，它不再是一个简单分解上级目标任务的指标体系，而是一个全面实现政府竞选承诺的保证体系;乡政府的工作重点不再是保证上级下达的任务的完成，而是想尽千方百计保证对选民的承诺的实现。这个转变是对政府存在价值的重新审视，也是对政府职能的拨乱反正，使政府真正成为“人民自己的”政府，而不是以乡人民政府之名行上级政府派出机构之实的‘政府’”。

“直选从根本上启发了乡民的公民意识，它使千年受辱的农民重新找回了失去的尊严。在竞选中，选民与候选人多次面对面地开展了直截了当的对话。政府这样耐心地、大面积地听取众多选民这样系统的、动情的述说，使选民们对‘国家主人’、‘人民权力’这些耳熟能详的名词有了最亲切而又真实的感受和体验。中国的农民真是全世界最好的民人，他们有了一旦拥有了公民的尊严，便对政府以往工作中的不满意给予了最为宽厚的理解和谅解。这个过程对全民开展公民教育的过程，是政府了解民意的过程，也是包括国家机关公务员在内的公民学习法律了解党和国家农村政策的过程，更是全体公民在实践中学习正确行权的过程。民主是一所学校，通过这次直选，步云乡的公民对自己的民主权利有了更加深刻的理解和认识。有一位省里来的专家问步云的一位普通农民：‘如果你们选民选出的乡长乡人代会不予确认怎么办?’这位农民想了想，很坚决地回答说：‘那我们就要重新选择我们的人民代表!’”

“直选最大限度地动员了民众的积极力量，它使步云乡经济和社会面貌在短期内发生了显著变化。到换届，乡政府基本实现了当年的竞选承诺：加大招商引资力度，投入2000余万元改善步云基础设施，修建柏油路5公里，改造乡村公路28公里，做到晴雨通车，使30万公斤成鱼能够顺利运出，150万公斤肥料能够顺利运往全乡80个社，改变了过去只能人拉肩扛的落后状况，极大地减轻了农民的劳动强度;改善水利设施，增加蓄水量32万，整治水毁工程，整修改造提灌站，保证了在大灾之年实现水稻满栽满插，乡民吃上卫生水;集镇规模扩大一半，建设综合市场，整顿集镇秩序，扩大了集镇商机，活跃了集镇经济;改善农民生活条件，集中规划建设农民新村42户，全乡10个村开通光纤电视信号，48%的农户可收视节目由1998年的一套增加到24套，农民安装电话由1998年的一个村，2部，增加到所有村，200多部，开通了手机信息网络;恢复了敬老院，改造了学校的危房，在教师队伍中引如了竞争机制;侦破了刑事案件30多件，查处治安案件600余件，调解民事纠纷36件，全乡社会秩序稳定。步云的乡民反映，这三年是步云经济、社会发展最快、变化最显著的三年”。(上面三段对“步云实验”的评价，摘自张锦明《步云乡长直选的背景、过程与效果》)

步云实验一度得到高度评价。《法制日报》在评论中写到，“重大的变化往往悄然地发生于乡村。历史不会忘记20年前开始家庭责任制的小岗村。基于同样的理由，历史也将记住为促进乡镇长直选而付出努力的步云乡。小岗村是中国经济改革的前奏，步云将会成为中国政治改革的里程碑吗?”中央电视台播放了一则较长的新闻报道称赞步云选举，称步云直选“是深化农村改革过程中迈出的又一步”，而且“没有必要分析谁最先提出这一想法”。当然，步云选举也被怀疑为违反了组织程序。但如果把步云实验看作一个封闭的地区实验，市中区党委明显是在探索如何在新环境下保持自己的领导地位，即作为规则的制定者和监督者而存在。

四、结论

人们首先应该打破一种思想的误区，觉得群体性事件、维权运动就是破坏和谐、破坏稳定。某些官员很害怕群体性事件，事情一出来，就以军警力量进行粗暴镇压。他们似乎不愿意承认，基层民众提出的基本上都是合理的利益诉求，完全在宪法所规定的人权范围之内。他们看不到，维权运动就是一种护宪运动。

在“步云实验”实验中，人们也许会有一种久违的感觉。再一次体会到了什么是和谐的官民关系，什么是鱼水情深。更重要的是“步云实验”是在目前的宪政框架内运作的，符合宪法的基本精神。在十五大上，江泽民号召党进一步完善基层政府和自治组织的选举方法。基层民主和自治的实验为化解当前的社会危机指明了一条可靠的路径。

邓小平曾承诺，中国在2050年前后实现普选。他在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说，“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”(邓小平文选第三卷，第220页)。如果认真对待这一承诺，完善基层自治和县乡直接选举的民主制度已经成为当务之急。