2015年，中国年逾六旬的老人将多达2.2亿人。
农历七月初一（8月7日），北京迎来了立秋节气。这一天，家住东城区北新桥街道九道湾东巷胡同里的高奶奶忙活了起来。“买了一只土鸡、一条鱼和一些家常菜，给两个儿子做顿好吃的。”年近80岁的高奶奶笑得合不拢嘴。她平日里一个人住在四合院的老房子里，丈夫已经去世10年，平时爱和邻里老太太们打麻将。落叶落到老人的银发上，老人无意拂去，只全心准备着一年不达10次的家庭团圆饭。
不知不觉间，像高奶奶这样的独居老人在我们周围多了起来。
目前，中国不仅老龄人口总量居世界第一，而且老龄化增长速度也是世界第一。这是中国社会科学院于2013年2月27日发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》蓝皮书（下文简称“《蓝皮书》”）得出的结论。据《蓝皮书》称，截至2012年底，中国60岁及以上老年人口的数量已达到1.94亿，占总人口的14.3％，并将在2013年突破2亿大关——按照国际通行标准，当一国或地区60岁以上老年人口占总人口的10%（或65岁以上老年人口占人口总数的7%）时，即意味着该地人口处于老龄化社会。而且，中国的老年人口还正以世界人口年增速五倍多的速度在增长。到2050年时，中国60岁及以上老人占总人口比例将超过30%，进入深度老龄化阶段。
与此相伴而生的，是近几十年来随着中国城乡人口的流动加速，几代同堂的传统家庭格局被打破，出现了越来越多小型化的家庭；子女尽去、只剩老人的“空巢”家庭数量也大幅增加。于是乎，中国传统的依赖子女赡养的养老方式，遭遇到社会变革的切实冲击。在此情形下，人们不得不将这项传统上由家庭承担的工作，托付给社会分担。
想要依靠养老机构解决这一问题，似乎很难行得通。据新华社8月16日报道，国家发展改革委社会司负责人就“加快发展养老服务业”答记者问时坦言，目前城乡养老机构“一床难求”的情况十分普遍。全国老龄委8月19日公布的最新数据显示，目前我国各类养老机构有近4.5万家，养老床位431.3万张，每千名老人拥有养老床位仅22.24张。
首都的情况更紧张。据北京市老龄工作委员会办公室2012年10月公布的《北京市2011年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》（下称“《报告》”）称，截至2011年12月31日，北京市60岁以上的老人有247.9万，80岁以上老人有38.6万。而北京市养老机构仅401所，投入运营的养老服务机构床位总数为6.9746万张，仅能容纳全市2.8%的老人。供需严重失衡。
怎么办？
据新华社报道，就在8月16日刚刚召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强确定了“深化改革，加快发展养老服务业”的任务措施。会议规定新建小区要提供标准的养老服务设施，界定了公办养老机构的重点服务对象，并鼓励社会力量、境外资本投资养老服务业，并强调设立创新养老服务模式，即“重点发展居家养老，支持提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务”。
此前，全国老龄工作委员会办公室副主任、全国居家养老状况调查组委会主任朱勇也曾于7月30日在深圳“全国居家养老状况调查”第一阶段情况通报会上强调，发展居家养老服务是中国应对人口老龄化的必然选择。
何为“居家养老”？
“‘居家养老’原则上是一种以社区为依托，以完善的网络服务系统和平台为载体，采用政府引导、市场运作、专业化人员与社会志愿者相结合的方式，为社区内的老人开展服务的模式，”北京清华同衡养老产业与养老地产研究所所长陈首春对纽约时报中文网介绍，“中国人口老龄化形势严峻，而现代家庭结构的变化又无法满足老年人的基本需求，‘居家养老’必须成为中国最主要的养老方式。”
不过，虽然这一模式目前已经毫无悬念地被确定为今后的政策方向，其后续落实还将假以时日。在8月16日的国务院常务会议之后的新闻发布会上，国家发展改革委社会司负责人答记者问时称，暂时还未出台具体的养老服务业扶持政策。而各地方政府对于这种新型的养老模式，也还处在摸索经验的初级阶段。
“前几年，胡同里有‘居家养老服务站’，”高奶奶说，“（我）平时几乎不去，也不开门。有领导来视察的时候居委会就把我们这些老人叫去那儿吃饭。”
这处高奶奶等老人平时极少逗留的北新桥街道社区“居家养老服务站”，是一个由东城区委、区政府、民政局三方共同推行的先期“居家养老”服务试点。
家住此服务站附近的张先生告诉纽约时报中文网，这个服务站在2008年北京奥运会期间挂牌时，一个月内来好几拨领导，后来开发成了老年食堂，可用政府发放的“养老券”支付；但“大锅饭”的味道太差，去的老人就很少，经营不下去就关闭了。透过服务站紧密铁门旁的窗户可见，空荡荡的大厅里，只有一个角落堆着桌凳。关于此处试点今后的运营计划，纽约时报中文网向东城区民政局法宣科发出约访函件，至发稿前尚未获回复。
在中国老年人口激增的同时，“未富先老”的矛盾也已突显。事实上，即便社区提供了丰富的养老服务项目，恐怕中国的多数老年人也没有购买养老服务的能力。因此，政府的补贴就显得十分必要。2009年11月，北京市市民政局、市残联发布《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，规定自2010年1月1日起，60至79周岁的重度残疾人和80周岁及以上的老年人每月都可领到价值100元的养老（助残）券。而前述《报告》显示，仅2011年，全市共发放“养老（助残）券”总额即达5.12亿元。如今，发放养老券这一模式已在北京、上海、广州、深圳、长沙、长春、成都锦江区等地推开。
养老券的面额从2元到50元不等，与人民币等值，不过消费不找零。虽然制度中明确界定了，老人们凭此券可获得生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、其他服务等；但实际上，目前可供老人们消费的项目，还远未及该描述中列举的那么丰富、完备。
“我主要是用养老券来买菜、买肉，”张先生告诉纽约时报中文网，“养老券充其量也就是张食物券。”
年近80、在附近胡同里生活了一辈子的杜奶奶告诉纽约时报中文网：“我希望在家就能去老年食堂、有陪聊的、生病了有专业护理员上门来照顾，有老年活动中心，而实际上呢，社区都没有啊。”
针对此情况，近年来，一些地方政府也试图激励民间力量进入养老服务提供者的行列。比如据前述《报告》称，2011年北京市共投入“以奖代补”资金7200万元，奖励了3200多家民间养老（助残）餐桌和托老（残）所。每家获评商家，按规定可获得一万至五万元人民币不等的奖金，还有减免税费方面的鼓励政策。不过，这项自2010年1月1日开始实施的新政策，能否确实产生积极效果尚且存疑。在2011年的统计中，之前申请成为养老（助残）餐桌和托老（残）所的民间机构，一年间就分别流失了747家和910家。
东城区交道口北二条胡同里的“京东美食”餐馆负责人刘女士称，这一评奖政策其实极不透明，“每年的评奖过程不公布，也不知道能不能得不得奖，奖金数也是个谜。”
三年前，这家餐馆就申请获得了由东城区民政局、老龄委、残联联合批准的“北京市东城区居家养老（助残）餐桌定点服务单位”牌照。“老人餐要特别对待……加上白领餐的工作量，一个厨师得干两套活。老人订餐的量少，住得远又住得分散。”刘女士诉苦说，三年下来，餐馆专门聘请了一位送餐员为老人提供送餐上门服务，又多聘请了一位厨师专做老人的饭菜。餐馆每月中旬把收到的“养老券”拿到民政局兑换现金，要一个月左右才能到账，资金周转常会出现不便。而且，居委会在签约后，对之前承诺的减房租和税金之事却不再提起了。
就在一个月前，还是在交道口北二条的胡同里，当地居委会又为大部分商店挂上了“红牌”，牌子上赫然写着“居家养老便民服务商”。按规定，凡是挂牌的商家，就需向社区内老人提供养老服务。
纽约时报中文网挨个询问挂牌的商家，一些商家主动向交道口北巷头条居委会提交了“居家养老便民服务”申请表，签约获得定点服务商资格后，可收取老年人的养老券，不过经营内容无需改变。但也有部分商家称“身不由己”。
“听说上头政府要来检查，居委会要求‘配合工作’。‘红牌’是居委会派人来挂的，但我们没有和居委会签约，不收养老券，也不提供上门送餐服务，”交道口北二条一家名为“奶粉”、主营甜品的休闲咖啡馆店员小宋说。挂牌那天正好是他值班。
根据安定门街道交北头条社区居委会印发的一份“居家养老便民服务指南”，这次挂牌的商家主要包括餐饮及住宿、社区食品店、社区菜站、社区理发店及浴池、家政公司及修理店。但是连咖啡馆也挂上“红牌”，意味着政府应该花钱请老人喝咖啡吗？清华大学公共管理学院副教授贾西津认为，这就涉及一个问题：什么是基本的养老公共服务？公共财政理应用来购买符合老人基本需求的公共服务。“政府先界定出来什么是要出钱的、什么不是出钱的地方，界定‘什么是’的前提，是先界定‘什么不是’，也就是这钱不能干什么。”
“政府对公共服务的概念边界不清楚，根本上是没有意识到这钱不是自己的。所有公共财政的钱应该由政府代花，是纳税人共同的资源，”贾西津说。
那么，这笔钱应该怎么花？贾西津告诉纽约时报中文网，公共服务购买的规范程序在她看来，应该是“公开竞标、专家评审、第三方监督”；然而，“这几年，地方政府并没有通过统一的采购平台来采购公共服务，而是通过各种各样的途径来做，”贾西津说，目前地方政府采购公共服务极少用竞标的方式，基本上是采取委托，或者政府私下协商、私下选择。据全国老龄委办公室推算，到2015年，中国老年人护理服务和生活照料潜在市场规模将超过4500亿元人民币，养老服务就业岗位将超过500万个，养老服务业的发展前景非常广阔。
政府在“养老券”上斥资上亿，对民间的服务提供方也拿出了专门奖励，然而“真金白银”的投入却仍并不能满足老人们日常的主要需求。养老服务上的供应不足，更多是囿于相关制度流程的不甚完善、开放和透明，致使政府投入变得低效和无序。
针对基层政府在居家养老服务中心管理上的“越位”和“缺位”，陈首春认为，政府不要干预市场本身可以调节的地方。“政府可以给出政策，来支持这个行业的发展……自然会有商家根据自身情况来选择是否提供服务。”
而目前在服务提供上暴露出的种种低效率、甚至“面子工程化”，实际上体现出各级政府对这种新模式，从基本认知到制度设计，都尚未准备好。
此外，其实长久以来还有一些更深层次的制度性缺陷，也有可能对这项事业的发展造成阻滞。
“‘居家养老’牵扯到土地、绿化、税收等问题，包括对房地产企业管理的问题，中国政府‘多头管理’的痼疾仍在。除非有一个强有力的行政机构来把这些事摆平，”陈首春说，而“老龄委”也是相对比较空的部门，并不像某些实权部门，政策可操作性不强。目前各部门都在按照自己的理解去制定政策。
而在资金保障的层面，虽然目前政府对养老事业的发展有所投入，但北京清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥近期在一次学术论坛上指出，中国到现在还没有为社会保障做一个公共预算，并进入人民代表大会讨论；而是由财政部门做规划，然后由相关部门与财政部门谈判。她认为，这种尚未被法律所规范的筹资方式，对未来的居家养老事业是不可持续的。
“居家养老产业健康有序发展的前提条件是，政府层面对整个养老产业在政策法规及体系建设方面的顶层设计，”陈首春说。
吴海燕是纽约时报中文网实习生。
