爱思想 | 王静：城镇化中土地制度改革的未来走向——中国近10年研究成果综述

　　摘要:本文以十年来发表和出版的论文、报告和著作为基础，对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨，将有关讨论分为城镇化背景下的土地制度、土地制度的总体评价、土地产权制度改革的争议、土地征收制度的困局与破解、集体土地流转的逐步推进与其他重要问题等六大主题分别予以概述，试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议，希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。

　　关键词:城镇化；中国土地制度改革；土地产权制度；土地征收制度；集体土地流转

　　正如2012年12月中央经济工作会议提出的，2013年经济工作的主要任务是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。2013年7月9日，国务院总理李克强在广西再次发表重要讲话，要推进以人为核心的新型城镇化。城镇化是目前和未来中国发展的引擎和动力所在，城镇化有两大核心问题，一是土地的城镇化，二是人口的城镇化，这两大要素的城镇化对中国经济乃至政治、社会正在产生深远影响。新型城镇化强调以人为核心的城镇化，而土地制度的改革走向对城镇化之影响却依然巨大。近10年来围绕城镇化与土地制度改革形成了多学科、多主题，数量客观、内容丰富的研究成果。以土地和城镇化（或城市化）为主题关键词检索，根据国家图书馆的统计显示，10年来出版著作近40本，其中有一些是针对地方实践的探讨；有上百本著作涉及土地问题，虽然在书名中没有出现城镇化（或城市化），但是主题和具体内容与城镇化紧密联系。根据中国知网（CNKI）的数据，10年来发表与此主题相关的论文600余篇。①[1]本文以10年来发表和出版的论文、报告和著作为基础，对城镇化背景下与之相关的土地问题进行集中探讨，将有关讨论分为6大主题分别予以概述，试图梳理城镇化中土地问题的主要观点和建议，希望能为土地制度的改革完善和城镇化建设提供一些参考。

　　一、城镇化背景下的土地制度

　　城镇化与土地制度的关系，是互相影响的关系，一方面，城镇化是土地制度变迁的背景和动力所在，目前中国众多与土地有关的现象、问题和困局，都是发生在城镇化的背景之下，我们无法脱离城镇化的背景单纯地讨论土地的问题，城镇化也是很多土地问题产生的原因，对土地制度的变革也起着推动作用；另一方面，土地是城镇化的关键要素之一，土地制度能否适应现实需要，相当程度上决定着城镇化的健康发展，决定着城镇化是真城镇化，还是伪城镇化或半城镇化，从这个意义上讲，土地制度有可能是城镇化的障碍，却也蕴含着因制度变革给城镇化带来的新能量和机遇。20年来，大量研究成果之所以密切关注城镇化与土地的问题，源于二者的不能匹配。从已经完成的城市化情况看，来自发改委的数据显示，1980年，中国城市建成区的总规模大约是5000平方公里。到了2010年，城市建成区总规模已经扩大到46000平方公里，城市建成区总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1亿9千多万人，2010年是6亿7千多万人，城市人口大约增加了2.5倍。也就是说，土地城镇化速度比人口城镇化速度快1倍。而此数据背后的原因是，进入城市的大量人口，并没有成为真正的城市人口。[2]

　　土地城镇化速度过快，与城市未能有效吸纳农民工有关，没有使得农民工真正转换为城市人口有关，也与土地制度自身的诸多问题有关。对此，学者从不同角度给出评价。周其仁认为，“近年城市化的加速，恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的……城市化加速伴随着利益冲突的加剧，提出了一个重大的两难性问题：不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？”[3]陆学艺认为，实现城乡一体化必须进行必要的社会体制改革，着力改革户籍制度、土地制度、财政体制。[4]陈锡文也认为，“目前的城镇化推进的路径和方式难以持续”，中国城镇化率的快速增长，依靠低成本的强力推进，包括土地和劳动力的低成本。[5]郑风田认为，新型城镇化应该打破目前的垄断征地政策，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，建立土地交易机制，使农民分享城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本。[6]周天勇认为，城市化是一种节约土地的再分配过程。城市化必然涉及土地资源的再分配，并且是一种节约土地的再分配。然而土地资源的有效再分配需要土地供给体制机制的创新和改革。[7][8]秋风认为，中国城市化存在着伪城市化和半城市化的问题，“要解决这个问题，最大的制度瓶颈就是土地制度问题”。②[9]

　　张千帆认为，解决中国问题应当坚持政府干预最小原则，“最突出的问题是城市化，在我们中国就变成了政府要征地”。[10]曲福田、田光明认为“城乡统筹的关键是让资源在城乡之间自由流动……土地是农民最主要的财产，土地产权制度也是农村的基础制度，在我国进入新的发展阶段，特别是在城乡统筹发展阶段，原有的土地产权制度安排已不适应当前的发展需求，迫切需要进行改革创新”。[11]刘松山则从法律角度认为，强征农民房屋和土地，将农民由农村赶到政府人为打造的城镇，大规模搞所谓工业化、城镇化，不是实现宪法序言提出的农业现代化的手段，损害和动摇了宪法确立的农村土地集体所有制地位以及农村统分结合的双层经营体制，侵犯了农民的土地承包经营权和宅基地用益物权等法定权利。[12]

　　正如黄小虎教授所言，“农民工”好比一根扁担，一头挑着城市化，一头挑着农业现代化。[13]城镇化问题其实也是两个头，一头是城镇的增加，人口和土地的城镇化，另一头是农村的发展，既包括农业的现代化，也包括农民的生活水平提高。③中共十七届三中全会的决定中写到：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”因此，对城镇化的研究既有对新建设城镇的关注，也必须有对农村现有问题的关注。“三农”问题的解决是城镇化的基础，蔡继明认为，解决“三农”问题的根本途径一方面是加快城市化进程，另一方面要加快土地流转，在鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时，促使农村土地的相对集中。舍此的一切努力都必然是治标不治本。[14]无论从任何一个角度讨论城镇化，都无法绕开土地制度的问题和改革。

　　本综述主要从以下几个方面关注城镇化中的土地问题：第一，城乡二元体系下的土地制度的总体评价和改革方向；第二，农村土地作为农民最主要的财产，兼负生产资料和生存保障功能，土地产权制度有待完善；第三，政府征收集体土地的利弊需要全面评析，农村土地征收制度亟待改革；第四，农村建设用地不能直接进入流通领域，与国有建设用地地位不平等，集体建设用地流转制度有待逐步推进；第五，现有土地管理体制和方法不能适应现实需要，有待完善。需要特别说明的是，关于城镇化和土地问题的研究是近10年来研究作为活跃的领域之一，形成了规模蔚为可观的成果，不少研究成果针对城镇化中的土地问题的某一方面进行了深入分析和周密论证，有一些研究成果是综合性、系统性地对土地问题展开了全面分析，如北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的《城市化背景下土地产权的实施和保护》研究报告、周其仁的《城乡中国》的系列文章④[15]和《土地制度改革与转变发展方式》（国务院发展研究中心研究丛书）、党国英的《关于土地制度改革若干难题的讨论》、曲福田的《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》、张千帆《城市化进程中的农民土地权利保障》、蒋省三、刘守英、李青的《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》、贺雪峰的《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》等专著，以及对地方试点实验分析总结的成果，如叶剑平、张有会《一样的土地，不一样的生活——从天津市东丽区土地综合整治的实践看中国城镇化》，还有盛洪、沈开举总主编的《土地制度研究》丛书等等。⑤本综述所介绍观点只是部分成果，所引用观点有些是某位学者的独到见解，也有些是众家已达成共识的观点，虽尽笔者所能，但囿于视野和精力所限，一定是挂一漏万，特别希望得到前辈和同仁的批评指正，使其更加丰富完整。

　　二、土地制度的总体评价

　　对我国土地制度的总体特征的评价，北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的判断具有代表性，即，“中国的土地政策的特征非常明显，这就是土地转用的国家垄断和政府管制，集体土地和国有土地、农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系”。土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征收和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。[16]我国一直称实行的是世界上最严格的土地管理制度，土地管理之严，通过《土地管理法》所体现的主要是控制农业用地向非农业用地的转化，也就是土地用途的转化，目标是保护耕地。从原理上来讲，土地用途的管制应当是土地管理法最重要的内容之一，但是我国的《土地管理法》和实施条例以及一系列的规章和规范性

　　文件对包括土地用途管制在内的土地管理的定位和方法，主要是纵向的审批制度，其中最核心的是控制建设用地。⑥[17]北京天则经济研究所认为，“加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深。[18]

　　财政部、国务院发展研究中心和世界银行《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》研究报告认为，在未来20年，中国土地政策的改革对整个经济改革的成功至关重要。[19]郑振源指出，过去保护耕地和控制建设用地的战略思路，应该改成节约利用土地，改变土地利用方式，集约利用土地，三保——保发展、保资源、保环境。[20]北京天则经济研究所认为，改革的方向是：放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。[21]

　　沈开举指出，问题的关键是我们没有采取真正意义上的规划管制，而“从目前世界上许多国家的通行做法来说，不管是集体土地、私人土地还是国有土地，必须要服从土地利用的规划，国有土地可以作为农业用地，也可以作为非农业用地，集体土地当然也可以这样做。问题是要付诸规划，这是我们国家今后土地制度在管理方面最重要的发展趋势”。[22]曲福田、田光明也结合城乡统筹和农地流转指出，区域空间布局与空间规划显得更为重要，应当在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场。将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。[23]郑振源进一步认为，解决现在的土地问题就是要解决好节约利用，土地资源必须通过市场配置而非计划方式。《土地管理法》的规划是计划经济的规划，规划也必须是市场配置在发挥作用。[24]

　　陈小君则对《土地管理法》的缺陷进行了全面分析，认为该法最薄弱的地方有三个：一是在该法初立时提出的建立最严格的土地（主要是农地）管理制度成效不显著；二是政府的“土地财政”偏好，导致农村集体土地财产权实现障碍重重；三是土地管理的法律责任体系极不完备。在修法时，应注意吸收民事法律规范，不能仅就土地行政管理法律关系予以规范，而排斥与其相关的土地民事关系。[25]

　　谢志岿、曹景钧认为要制度化地解决中国土地问题，必须建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因。土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权;土地征收和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。[26]

　　三、土地产权制度改革的争议

　　对我国土地所有权制度，特别是农村集体土地的所有权和使用权问题的讨论，其出发点主要是经济学上的产权理论，而对产权理论重视的原因则来源于经济学研究的结论，既有效地保护产权可以促进市场经济和社会的繁荣发展。蔡锦云指出，所有制意义上的产权会导致资源的无效配置，这一点已经被我国的经济实践所检验。需要借鉴西方产权理论，(点击此处阅读下一页)