金融时报 | 当改革与法制矛盾时

【编者案】本文根据周其仁教授在本月举行的英国《金融时报》2013年度中国高峰论坛上的发言整理，周教授授权FT中文网全文发布。以下为编辑后的发言稿，未经周教授本人审阅。

我想利用今天这个机会讨论一个问题：一个国家已经有几百部法律在工作了，这样的国家怎么搞改革。

我们国家已经有几百部法律了，正规的法律有两三百部，行政性的法规有七八百部，地方性法规有七八千部，加到一起是非常庞大的体系。你说走法制的道路，就要尊重法律，尊重法律的好处不是不能变，是要经过程序来变。而我们的改革是要突破已有的一些规章，突破妨碍生产力和社会活力的做法。这之间就会产生一些矛盾。

三中全会改革决议很可能与现有法律发生冲突

举个例子。国务院发展研究中心在十八届三中全会前发布了“383报告”。这份报告建议大学要去行政化，提到要探索学校董事会、校长、监管机构共同治理大学。作为大学工作者，我赞成这个建议。如果没有这样一个体制，我们知识生产的架构是有问题的。这样一条建议，我不知道会不会被三中全会吸收。如果吸收了，写到决议里去，就有一个问题，因为我们有教育法。《高等教育法》里写的是，高校实行党委领导下的校长负责制。如果要探索董事会和校长领导制，那么和现在的党委领导制之间，就会发生矛盾。

所以大家都在关心三中全会会得出一个什么结论，这个很重要。如果大幅度地改，一定会与现存法律有冲突。有冲突怎么办？比大小？这也是我们国家难以解决的问题。中共中央委员会通过了，法律就自动调整过来吗？“校长负责制”会不会构成违法事件？如果按照法制怎么处理？

这些问题其实在我们过去的改革历程中已经碰到过。“十五大”讲国企改革攻坚，也是这个问题。当时提出推进现代企业制度改革，一个基本框架是，股东出资人委托给董事会，董事会做战略决定聘任CEO，然后实行公司制。但我们原来还有一套东西怎么办？也就是党委领导下的厂长负责制。我们现存的并不是白纸一张，而是已有一套观念、利益、架构甚至法律摆在那里。

过去的经验还证明，即便中央委员会通过的决定，如果没有相应的法律安排，也实施不了。“十六大”之前，美国硅谷在中国激起强烈反应，中国上下对技术变化很重视，派很多人去看：是什么样的机制能让人的才智发挥出来？我们派出各种考察团，回来以后中央通过一个决定，要加快高科技产业发展，里面有一句话非常重要：要在高科技领域，中国的国有企业中，从近年国有资产帐面净资产的增加额中拿出一部分来作为股权，奖励给管理人员和开发人员。白纸黑字，现在还在那呢。这个决定是一个好决定，个人的人力资本和国家的财务资本可以组合到一起，面对未来去打市场，这也是其它国家通行的做法。我们把这个写进了中共中央的决定，但是没有相应的法律配套。结果，到落实的时候就没有人敢批——根据什么法规可以同意你？“净资产的增加额”是好大一笔资产，中央文件说拿出一部分来，拿出多大一部分？1%还是99%？这都是高难度的事。财政部的官员说没法批，说国有资产流失怎么交代？你不能直接根据中央文件就批，要有法规，我们是法治国家。后来始终没有一个细则、没有行政法规出来。这是一个案例。