爱思想 | 李晟：宪政的军事背景——以新中国的国防战略方针与中央地方关系为视角

　　
兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。

　　 ——《孙子》

　　 一、导言

　　 法谚有云：“大炮一响，法律无言”，致力于解决常规化社会中的秩序问题的法律，面对非常规状态下充满暴力和阴谋、冲突和动荡的战争，显然是极其脆弱的，因而在这种环境下必然是悄然退场。但从另一个视角来说，法律不是习惯，而是同国家紧密的联系在一起，“国之大事，唯祀与戎”，因而法律又不能彻底的远离战争，从而也就有了“刑起于兵”这样一种对于法律起源的推断。

　　 在战争时期，可以将法律的存在忽略不计；但在和平年代的法律中，却仍然常常保留了战争的在场，即使是以一种隐秘的方式。因为只要是永久和平尚未实现，清醒的人们便会认识到，即使是和平年代，也只是战争的间隙，因而需要将下一场战争纳入思考。故而《法篇》一开始，克里特人便告诉雅典人：“一切都是从战争出发来考虑的，至少在我看来我们的立法者是以战争作为其一切行动的出发点”，因为“只有战争的胜利才有真正的意义，与之相比，一切财产与法律都不足道”。 [1]爱好和平的国家可以不考虑发动战争，但如果哪个国家从一开始就不考虑进行战争的话，即使不等到真实的战争爆发将其消灭，也因为丧失了通过战争这种最极端的敌我划分手段来完成政治共同体的自我确立的能力，因而在政治上更为软弱无力，例如在宪法中被阉割掉了战争权利的日本，即使自卫队事实上已经是一支强大的军事力量，仍然痛感自己并非“正常国家”。

　　 战争与法律这种紧密而又隐秘的联系，最直接的反映在作为国家根本的宪法与宪政之中。宪法自然有其制约公权力的一面，但决不是“自杀契约” [2]，而是要力图建立起一个强大的国家，国家中的权力分割和制约，要能够有利于这个国家应对国内外的各种挑战和危机，当然也一定要能够应对战争这一最严峻的挑战。而对于一个新生的国家而言，这一点就变得尤为重要，因为新生的国家意味着尚未通过成熟的科层制将权力贯彻到每一个角落之中，而合法性的来源也显得脆弱，因而稍有不慎便可能在战争中倾覆，一个成熟国家尚有在败战之后东山再起的机会，新生国家则可能一次失败便是永恒的失败。正是基于这一点，在美国草创之际，联邦党人提出的第一个问题便是国家安全问题，“在一个明智而自由的人民认为必须注意的许多事物当中，为自己提供安全看来是首要的事情……既要保证防御外国军队和势力的威胁，也要保证防御由于国内原因而出现的同样威胁”，将“在一个有效率的全国政府领导下，一个和谐的联邦能为他们提供可以想象的对付外来战争的最好保证”作为论证联邦必要性的第一个论点。 [3]而类似于这样的问题并不仅仅属于某一个国家，新中国成立之初所建立起来的宪政架构，同样体现出军事背景的制约，反映出战争是法治建设中不能绕过的重大问题。本文选取中央与地方分权这一角度进行观察，尝试以一个侧面来揭示法律与战争之间的微妙关系。

　　 对于一个大国，从有效地收集和处理信息并更有针对性的实施治理这个角度来说，离不开中央与地方分权，权力的纵向划分是宪政体制中至关重要的问题。而中国作为一个很早就完成了统一、无论从疆域还是人口规模上都处于世界前列的多民族大国而言，权力的纵向划分就更为关键，因为其实践效果，决定了这个大国的统一能否得到维系，治理能否得到有效实施。因此，无论处于什么时代、何种制度之下，中央与地方分权，在中国都是政法体制中核心的组成部分。

　　 在进入近代以来前所未有深度和广度的社会转型过程之中后，中央与地方关系的调整也始终成为转型中的一个重要内容。作为这个转型过程中的一个重要节点，1949年新中国的成立具有划时代的意义。而在新中国成立之后，曾经一度宣传过并认真思考过联邦制的中国共产党人最终选择了单一制的中央集权的国家结构形式，并致力于从思想、组织、制度各方面强化中央的权威，加强中央对地方的控制。这样一种宪政架构的确立的原因，已有的研究已经做出了一些回答，例如从中国的大一统政治传统的角度，或是中国共产党的意识形态与苏联经验的角度论证单一制是必然选择，而更细致的分析则指出，这是实用主义逻辑的决策，是基于中国是一个政治经济发展不平衡的转型中的大国这一基本国情，为了实现革命政治常规化这一当务之急而采取的。 [4]而除去上述分析之外，军事上的背景也是值得注意的一个方面，对于制度的形成起到了重要的影响。

　　 二、积极防御与中央集权：新中国国防战略与宪政安排的关联

　　 （一）战争威胁之下的积极防御战略

　　 新中国的成立，是“枪杆子里出政权”，是上溯自一八四零年起百余年艰难历程的结果，是经历二十八年血与火的考验的产物。因此，自建国之初，中国的领导人便清楚的意识到，决不可学李自成进北京，以为政权建立便高枕无忧。当时的中国，正处于“革命”、“建国”与“转型”三大主题叠加的这样一个时间背景之下。革命，是“为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”，首先是要改变国家受侵略和剥削的状况、使中华民族重新“独立于世界民族之林”，并在国家获得自由平等的前提下，实现个人的自由与平等。而宪法序言中“翻天覆地的伟大历史变革”一语，精炼而深刻的表达出20世纪的中国革命不是一个统治集团推翻另一个统治集团的改朝换代，也不仅仅是一个阶级推翻另一个阶级，还不仅仅是一个被压迫民族驱逐外敌、恢复独立的民族革命，而是整个政治合法性权威基础的重建，在人民的基础上建立“人民共和国”。 [5]建国，则是提出了一个“创造利维坦”的问题，要建立起一个能够充分调动疆域内各方面资源和力量参与到现代国际体系竞争之中的国家，以此来确保革命所取得的成果。如果没有一个强有力的国家，传统的生活方式从根本上无从得到保护，个人的权利更加无从谈起。而且，这个国家必须是现代民族国家的形式，以法律上的主权而非文化作为其权威的来源。而革命和建国，同时都是中国国家转型的一部分。革命之后所要建立的民族国家，不可能建设在传统的社会基础之上，而必须有全新的社会基础。因此，整个国家“翻天覆地的历史变革”的步伐，并不在革命之后停顿或缓慢下来，要继续进入到长期而全面的转型过程。转型的核心是“现代化”，简而言之，是经济上由小农经济转向工商经济，政治上从传统的文化共同体转向政治统一的现代民族国家，文化上从农业社会的人文主导的文化转向城市社会的科学主导的文化，社会结构上从同质化的熟人社会中的机械性社会团结转向异质化的陌生人社会中的有机社会团结。 [6]只有通过这样全面的转型，革命所追求的根本目标才能实现，建国才能够在新的社会基础上得到确认。

　　 对于中国来说，如果不能实现国家转型，那么只能解决独立而无法解决富强的问题，仍然存在“落后就要挨打”的威胁。这个转型的问题是历史上其它大国的革命所没有面对过的，英法革命都是在社会已经初步完成了转型的背景下才发生的，而且其当时也处于一种强国地位，需要考虑的不是国家独立、抵御外患而是向外扩张。美国革命倒是有着类似于中国革命这样争取独立的性质，但在独立之后，美国所面临的外敌威胁要比中国小得多。 [7]而苏联革命虽然承担了建立世界上第一个社会主义国家的尝试，但由于沙皇俄国已经所具备的经济、文化和制度基础，也无需在中国这样的规模和深度上展开国家转型，同样由于沙俄已有的军事实力，也没有中国如此紧迫的国家安全要求。在这样的背景下，新生的共和国显得格外危险而脆弱。由于“革命”这一主题，追求民族独立自由的中国几经曲折发现“只有社会主义才能救中国”，选择了社会主义道路，从而与西方各资本主义大国之间形成了意识形态上的对立。因此，在新中国成立之初，尽管新中国一度表达出希望和两大阵营建立平等外交关系的善意，但以美国为首的西方阵营却对新中国采取了敌视态度，这在很大程度上威胁到了中国的国家安全。而由于“建国”的主题也尚未彻底完成，中国作为一个现代民族国家还不够稳定，没有足够的时间来建立起基于时间的合法性。如果顶不住未来可能爆发的战争的话，刚刚成型的民族国家可能再次瓦解，甚至再度沦为殖民地。而“转型”的主题才刚刚起步，中国的经济军事实力也不够强，也就无法成为一个强大的国家从容预计可能遭遇到安全威胁，而是要从更为严峻的角度考虑未来的战争问题。如果在战争中失败，可能不是简单的人力和经济损失，甚至还不仅是领土和资源的丧失，而是又一次的丧权辱国、分崩离析。刚刚赢得独立和自由的中国的领袖与人民，此时都不能忘怀沦为半殖民地半封建社会的惨痛经验，因而要力图避免战争，在不能避免战争的情况下则要力图赢得战争。

建国之初，新中国面临的主要战争威胁来自于已经驻军于台湾、韩国和日本的美国，并主要来自于海上。双方的实力对比是相当悬殊的，美国拥有经历二战考验的庞大舰队，其中航母就超过百艘，而中国仅有从民国海军接收的老旧军舰，总吨位加起来不过相当于美军一艘驱逐舰，舰龄则甚至可以追溯到清末民初，这种实力悬殊的对比，决定了中国基本上处于有海无防的状态。因此，如果爆发战争，海军的高机动性将使得美国作为进攻一方有能力选择自己最合适的时机和地点进行攻击，正如美国海军五星上将尼米兹所说的那样：“战争像比赛一样，最好打到对方的半场里去”[8]；而中国海军则很难有效的御敌于国门之外，难免面临清政府在鸦片战争时期面对的难题，被来自海上的小规模敌人牵着鼻子走，总的兵力优势在特定时空之下只能成为劣势。[9]而中国的优势在于是一个大国，有广阔的回旋空间，从而能够支持长期的战争。基于这样的形势，中国拟定了积极防御的国防战略。1955年4月，毛泽东主持中共中央书记处会议，听取了彭德怀关于反侵略战争准备和作战计划的汇报，在会上提出，中国的战略方针是积极防御，绝不先发制人。[10]1956年3月，国防部长彭德怀在军委扩大会议上做了题为《关于保卫祖国的战略方针和国防建设问题》的报告，系统阐述了应对可能爆发的战争所采取的国防战略思想，后经中共中央批准下发，用以统一全党全军战略思想，指导全国全军的战备和军事工作。[11]所谓的积极防御的战略方针，意味着“在战前不断地加强我国的军事力量……从军事上和政治上来制止或推迟战争的爆发”，而当战争不可避免时，不是试图先发制人或是御敌于国门之外，而是“在预定设防地区阻止敌人的进攻，把战线稳定下来，打破敌人速战速决的计划，迫使敌人同我军进行持久作战，以便逐渐剥夺敌人在战略上的主动权，使我军逐渐转入战略的主动，也就是由战略的防御转入战略的进攻”。彭德怀还针对以美国为主要假想敌的情况，进一步具体指出：“在战争初期，企图完全把敌人歼灭于海上和滩头，根本不让敌军侵入我国领土，这种想法固然很好，但根据敌我军事力量对比情况，不但做起来有很大困难，而且也是很危险的。而把敌人消灭在陆地上，我军是完全能够做到的。”[12]这就意味着，所要实施的积极防御，是要放弃部分地区，将敌人放入国土之内再加以歼灭。这样的战略方针是中国共产党的领导人在长期以来以弱胜强的军事斗争实践中所得出的经验总结。无论是土地革命战争、抗日战争还是解放战争当中，不计较一城一地的得失，在内外线之间随机应变的调动敌人，以大踏步的后退来换取大踏步的前进，这一战略思想使共产党赢得了一次次的胜利。在《论持久战》中，毛泽东更是详细的从理论上论述了，面对优势之敌，如何通过战略防御—战略相持—战略反攻三个阶段赢得战争的最终胜利，而在这个过程中，放弃部分区域，正是为了造成敌后的空虚，创造反攻的良好条件。[13]而即使在建国之后，这样的思想也并未改变。1951年，毛泽东就指出：“敌来让其登陆，并须诱其深入，然后聚而歼之。军队需离开海岸线驻在便于按照上述意图歼灭敌人的适当地点，从事整训，不要去守海岸线”，并批评那些热衷于建立防御工事的人说：“许多共产党员打了二十多年的仗，忽然把经验都忘了，(点击此处阅读下一页)