不难想知，世上没有哪个当权者愿意当傀儡，也没有哪个民族领袖愿意受外族统治。面临大军压境没有办法，如果外族军队已经撤离，当地统治者无疑就会想方设法把臣服变成徒具名义的假象，让自己获得尽可能多的独立自主。西藏人若敢反叛，清廷可以派大军讨伐，但只要不是公然造反，清廷是不会有决心让大军远涉千山万水进藏的。西藏人明白这一点，他们会避免与北京公开作对。那么他们要对付的，无非就是驻藏大臣及其手下人而已。
中国方面认为《二十九条章程》有了对西藏的充分主权，问题只在于驻藏大臣是否很好地执行。驻藏大臣的尽职与否肯定对中国在西藏的控制力有一定影响，但是把全部问题都归于这个原因是掩盖了实质。纵观历史，决定驻藏大臣在藏基本状态的并非是他们之间的不同，反而是他们之间共同特点。
那共同的特点是：
第一，随员数量很少。一般情况下，在驻藏大臣衙门里工作的文职人员多时几十人，少时十几人，这些人中除了官员，文书、翻译、财务等职能人员也包括在内；
第二，驻藏大臣及下属在西藏的时间短，一般为三年，这决定了其总体趋势是向外流动的，心不在藏，根不在藏；
第三，驻藏大臣及下属主要集中在拉萨，只跟西藏上层社会打交道，对西藏基层政权与社会的情况既无法瞭解，也谈不上控制。
这三个特点已经决定了，不管驻藏大臣到底是“佼佼者”、“平庸者”、“昏聩者”，也是不可能掌握西藏实际权力的。
史料中很少记述驻藏大臣的日常工作和具体活动，但是可以想象，西藏有上百万平方公里土地和上百万人口，没有一个上千名官员和职能人员组成的系统是无法管理的。仅驻藏大臣手下的属员数量之少，就已经决定了其不可能在西藏行使权力。
《二十九条章程》虽然规定“噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣”（第十条），然而对官场行为稍有瞭解，就不难看出这是一句空话。对西藏政权各级官员来讲，驻藏大臣是一个异族人，文化隔膜，语言不通，人缘不熟。他们不可能把忠诚和服从献给这样的人，而不惜得罪本地统治者，这是基本的官场常识。三年一换的驻藏大臣就像无根的浮萍来来去去，达赖喇嘛的威严却终生笼罩着西藏每一个人及其家族。在这不成比例的两个靠山之间，当“藏奸”的选择显然是不明智的。别说还有民族感情、宗教虔诚和文化认同等其他因素的作用。
我用“接口”比喻清代的驻藏大臣制度。那时的西藏完全自成一体。驻藏大臣只是北京伸向西藏的一个“接口”，与西藏本地的“接口”──达赖喇嘛和噶厦政府──进行一对一的联系。清朝对西藏的所有控制，都必须经过这一对“接口”之间的转换才能实现，别无它途。清代中国对西藏有无主权的问题，在这里也就有了一种更具体的判断：如果西藏的“接口”完全服从北京“接口”的指令，中国对西藏就有主权；如果西藏架空北京的“接口”，只是在诸如外交、国防一类大问题上表示服从或不敢违抗，那就只能算是宗主权；如果西藏的“接口”完全不听从北京，甚至割断了“接口”，那就什么权也没有了。
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