爱思想 | 田国强 陈旭东：现代国家治理视野下的中国政治体制改革

　　 摘要：在全面深化改革的时代潮流下， 与国家治理体系和治理能力现代化的目标任务相适应， 当前中国政治体制改革的重要性和迫切性正曰益凸显。政治体制改革的实质在于要解决民主、法治及宪政的问题，其核心是解决权力过于集中、监督制衡不足的问题。中国要跳出历史兴亡周期律实现长治久安，就必须在权力资源的再配置上着力，通过在国家权力机构之间、中央和地方各级政府之间以及政府、市场与社会之间，实现有效分权制衡，极大地压缩权力寻租和腐败的空间。经历了三十多年的改革开放，中国对于现代国家治理四大要素“分权、民主、法治、宪政”系统建设的认知，尤其是在中国宪法框架下，宪政对于民主政治的根本法治保障作用，正在逐步明晰。然而，目前中国政治体制改革仍面临着惯性思维和利益集团阻滞两大关键瓶颈，亟待从权力制衡架构、国家治理结构、分权框架体系等三个方面，进行多重意义上的分权改革，以切实解决权力过于集中这个“总病根”。

　　 关键词：政治体制改革 分权、民主、法治与宪政 现代国家治理

　　 改革开放以来， 中国经济体制改革取得了巨大成就， 政治体制改革也取得了一定的进步， 但是在经济中心主义的渐进式改革模式下， 政治体制改革的步伐相对滞后于经济体制改革和经济发展需要， 影响了其他方面的改革， 由此没有形成政治、经济、社会、文化、生态文明的联动改革。这在很大程度上增加了实行综合治理的难度， 其所累积起来的矛盾和问题已经成为中国下一步改革和发展需要加快突破的瓶颈因素。其实， 对于政治体制改革的必要性， 邓小平早在年就曾深刻指出： 现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制， 就不能保障经济体制改革的成果， 不能使经济体制改革继续前进， 就会阻碍生产力的发展， 阻碍四个现代化的实现。”这一振聋发聩的政治体制改革呼声， 目前看来依然是适用的， 并且在全面深化改革的背景下显得更为迫切。

　　 一、兴亡周期律与现代国家治理四要素

　　 我们不是为了政治体制改革而政治体制改革， 其重要性和迫切性在于， 如果政治体制改革步骤继续与经济改革、社会发展相脱节和失衡， 政治体制改革不适时跟进， 权力没有被关进制度笼子里， 会导致一系列更严重的问题， 不仅难以有效解决旧的不合理体制机制的弊端， 无法保障经济改革的成果和继续推进经济体制改革， 合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界， 更严重的是权力制约没有制度性保障，使得腐败就无法根除， 从而失去公信力， 造成民怨载道、社会不稳。的确， 当前最大的危险就是腐败越演越烈的问题。这个问题解决不好， 会使得权力寻租、设租活动不断滋生和蔓延， 腐败政治力量的发展就得不到有效制约和遏止， 那么经济体制改革也必将无法进行下去， 无法向好的市场经济发展， 实现资源的有效配置和创新驱动的转型发展， 最终使政治垮台， 人亡政息， 难以实现长治久安， 无法跳出黄炎培1945年与毛泽东在延安窑洞所论及的“其兴也勃焉， 其亡也忽焉”的历史兴亡周期律。2012年12月， 习近平走访民主党派中央和全国工商联， 针对贪污腐败问题， 重提了毛泽东的历史周期律谈话， 提出要高度警惕跳不出兴亡周期律的问题。

　　 兴亡周期律是一个经验规律， 但规律也有其适用边界。那么， 如何创造一个能够跳出历史兴亡周期律支配的政体， 实现长期执政和国家的长治久安呢？ 毛泽东指出了路径— 民主。毛泽东给黄炎培的回答是：“ 我们己经找到了新路， 我们能跳出这周期律。这条新路， 就是民主。只有让人民来监督政府， 政府才能不敢松懈。只有人人起来负责， 才不会人亡政息。”民主能保证长治久安的这一论断为政治体制改革指明了方向。2004年， 十六届四中全会再次尖锐提出：“ 我们必须居安思危， 增强忧患意识， 深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训， 更加自觉地加强执政能力建设， 始终为人民执好政、掌好权。十八大报告在关于“ 推进政治建设和政治体制改革要抓好的重要任务”的论述中， 也将民主政治提到了前所未有的高度。

　　 加强执政能力建设， 可以解决短期执政的问题， 但要真正跳出历史周期律， 解决长治久安的问题， 还必须从制度和体制入手。尽管民主是国家长治久安的必要条件， 但是并非充分条件。从世界发展史来看，民主政府也可能会滥用、错用权力。如果没有强有力外在的法律监管、舆论监督， 没有制度作为保障， 失去制衡， 民选政府也一样地可能凌驾于法律之上， 走向腐败和专制( 如南美一些国家)， 甚至是反人类( 如法西斯的希特勒政府) 。邓小平深刻地认识到了制度和体制的重要性， 他指出：“ 我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关， 但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行， 制度不好可以使好人无法充分做好事， 甚至会走向反面。… … 这种制度问题， 关系到党和国家是否改变颜色， 必须引起全党的高度重视。”这就凸显了法治( 的重要性。

　　 那么， 法治靠什么保证呢？ 靠民主！ 要建立好的法治体系， 就需要民主作为保障， 制定合理有效的法律和规定， 需要充分尊重民意。尽管民主不是经济发展的必要或充分条件， 但民主一般能保证法律的公平和合理。民主要靠什么来保证呢？ 靠分权， 分权保障了一定的民主。具体来说， 包括政府部门之间分权，上下级政府之间的分权， 政府和民间的分权， 以及民间内部、不同群体、不同人之间的分权， 即不让财富和权力集中在少数人或利益集团手上。分权对保证民主非常关键。为什么要分权呢？ 是由于信息不对称和个体逐利。由于经济社会活动方面的信息是不对称的， 因而往往需要采用分散化决策的方式， 再加上个体的自利性， 为了调动人们的积极性， 需要给予人们尽可能多的自由选择权。

　　 这样， 民主只有与法治和分权相结合， 实行宪法政治， 励行宪政民主， 才有可能跳出历史周期律支配。只有励行法治和分权， 重视大众对政府的监督， 用制度来约束政府及其领导人， 切实确立宪法政治， 才能彻底解决长期执政和实现国家长治久安的制度和体制问题。当今世界上最长寿的政治体制是英国在1688年-1689年“ 光荣革命” 后确立的君主立宪制迄今已运转三百二十多年， 没有发生过什么内战， 实现了长期和平发展。美国宪政立国基本也是如此， 在短短不到二百四十年时间里，一跃超过其他所有国家， 拥有世界上各种最先进的高科技， 聚集了世界上各领域最优秀的人才， 几乎每个行业都占据着世界战略制高点，是世界最大经济体， 只发生过一次内战。

　　 这样， 政治体制改革的实质在于要解决民主、法治及宪政的问题， 其核心是权力过于集中、监督制衡不足的问题， 而不是许多人误解的， 要解决轮流“ 坐庄” 的问题。所有这些不仅要求政府权力必须是有限的， 而且还要求国家权力的配置必须科学合理、协调高效， 应该根据本国的历史、文化、国情、民情、地理、资源禀赋及经济社会状况来落实宪政。其实， 如同邓小平曾指出的， 市场没有社会主义和资本主义之分一样，民主政治作为人类文明的一个核心价值也同样是如此， 是中国跳出兴亡周期律的必由之路。民主政治、法治社会、宪政国家的落地， 最重要的就是要建立起配置合理的权力架构和治理结构。

　　 那么， 如何才能建立这样一个权力架构和治理结构呢？ 关键要靠以法治作为保障的分权， 因为政治过程是一个信息不对称和有外部性的过程， 需要通过权力和资源的分散来对权力建立起制约和制衡机制， 用制度来确保权力不被滥用。从中国的现实看， 这个分权应该是多重的， 首先是国家权力机构之间的分权，其次是政府、市场与社会之间的分权， 再次是中央政府与地方政府之间的分权， 这样的分权体系将大大压缩权力寻租和腐败的空间。其切入点是政府行政体制的改革， 关键是要合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界， 让政府转型为有限政府和服务政府。然而， 由于“ 把权力关进制度的笼子里”， 所涉及的范围广、领域宽、问题复杂， 尤其是会触动到方方面面的人事关系和利益关系， 所以要充分认识到政治体制改革的异常艰巨性和困难性。同时， 政治体制改革也需要其他配套改革的跟进， 比如财政体制改革、法治体制改革等等。

　　 十八届三中全会对中国政治体制下一步改革的总体部署是， 以保证人民当家作主为根本， 坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度， 更加注重健全民主制度、丰富民主形式， 从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。我们知道， 衡量政治民主化的一个重要指标是政治参与度的扩大， 并真正落到实处， 让法律和政策落地， 而不只是停留在文件、口号及媒体中。当然， 我们也要注意到， 政治民主化是一个渐进的过程， 激进的而又不适当的政治参与扩大会引发不稳定因素。邓小平曾强调说：“ 政治体制改革很复杂， 每一个措施都涉及千千万万人的利益。也就是说， 其外部性是巨大的， 改得好利国利民， 改得不好则有可能会造成社会动乱， 危及社会稳定和经济发展。

　　 因此， 对于中国这样一个人口庞大、内部结构复杂的大国而言， 政治体制改革还是应该走一个循序渐进的过程， 各项改革举措有先有后， 有主有次， 分步推进实施， 落到实处， 以解决权力过于集中这样一个久治不愈的“ 总病根”。这样， 现代国家制度作为一个整体， 从长治久安和经济长远可持续发展来看， 在个体逐利和信息不对称这两个客观现实约束条件下， 分权、民主、法治与宪政一环扣一环， 四者缺一不可，它们共同构成现代国家治理的基本要素， 需要联动改革和系统建设， 这对以四个转向”为基本内涵要求的中国下一步的改革发展路向， 即从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动， 从单一的经济改革转向全方位联动改革， 从发展型全能政府转向服务型有限政府， 从国际体系追随者转向未来世界领导者， 至为重要。

　　 二、回望中国政治体制改革 历史进路

　　 纵观1978年以来的这三十多年中国的政治体制改革， 大致可以划分为以下五个阶段：

　　 一是前期探索阶段( 20世纪70年代末一80年代中期) 。改革开放之前， 中国的政治体制脱胎于革命战争年代， 带有较深的革命党的烙印， 加上形成于社会主义改造时期， 部分借鉴了苏联等社会主义国家的经验，是一种与传统计划经济体制相适应的政治体制， 存在党政不分、职权交叉、权责不清、权力过于集中等弊端。“ 文化大革命” 更是将这些弊端推到了一个极端， 对国家、民族和人民造成了空前的浩劫。因此， 原有的政治体制也成了改革开放之后拨乱反正的对象之一。这个时期， 中国政治体制改革的一个纲领性文献是邓小平于1980年8月18日在中央政治局扩大会议上所作的题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，其着眼点是探讨如何从党和国家领导制度这个层面进行改革， 以防止类似“ 文化大革命”的历史悲剧重演，从而实现国家的长治久安。

这一历史文献剑指改革开放之前党和国家民主生活中存在的“ 一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象”， 并将其作为实现党内民主和社会主义民主必须彻底消灭的现象。讲话还提出了六项重大改革：一是修订宪法， 使之“ 能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力， 享有充分的公民权利： 二是设立中顾委， 腾出位置， 让中央和国务院日常工作班子知识化、年轻化； 三是真正建立并强化政府工作系统，(点击此处阅读下一页)