爱思想｜陈良：透视腐败背后的政治因素

透视腐败背后的政治因素

　　 新中国成立之后，执政党就开始重视腐败问题，不断发动“三反”、“四清”、“整风”、“反特权”等运动控制腐败，取得了明显的成效。今天看来，那时的反腐败斗争存在一些失误，如频繁发动“运动”，导致打击面过宽，忽视民主法制建设；每次运动都把反官僚主义作为一项重要内容，却没有认清产生官僚主义的根源，没有从自身的制度上寻找原因。当前，“面对消极腐败现象在一些领域仍然易发多发的态势，各级党委和政府要进一步增强责任感和紧迫感，按照中央的要求，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入”（胡锦涛语）。可见，加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争，是一项长期而艰巨的政治任务。

　　 廉政，在发展社会主义市场经济条件下，其实质就是遵循社会发展和市场经济的客观规律，通过廉洁高效的行政管理，实现社会资源的优化配置和合理利用。廉政，作为一个政治范畴，其对立面就是腐败。相对廉政而言的腐败，是一种“吏治腐败”，它的形成和发展有深刻的政治背景，邓小平同志尖锐地指出：党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。从党和国家的领导制度和干部制度方面来说，主要弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导终身制度现象和形形色色的特权现象。我们过去发生的许多错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、干部制度更方面的问题更重要。不是说个人没有责任，而是说领导制度、干部制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平的深刻思想，为我们探索腐败现象的政治因素指明了方向。

　　 一、 政治体系的外部性

　　 唯物辩证法认为：一切事物、过程乃至整个世界都是由相互联系、相互依赖、相互作用的事物和过程所形成的统一整体。我们应该用这种观点来看待自然界，也应该用这种观点来看待人类社会，看待人们的政治生活。政治是一种极为复杂的社会现象，它根源于经济生活，又和社会生活的各个领域发生密切关系。

　　 人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的根本政治制度，以此为框架而构建的政治体系，具有社会主义优越性，推动了中国经济社会的进步和发展。现行的高度集权的政治体系形成于建国初期，当时国家政权初创、总体资源偏少、技术水平落后，同时面临着基本建设的紧迫任务，因此在宏观上对国民经济和社会文化实行全面的集权式管制是必要和必需的。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，原有的政治体系的运作带来了一些负外部性，如官僚主义现象就是其负外部性之一。邓小平同志于1980年8月在《党和国家领导制度的改革》一文里说过：“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家的官僚主义。”谈到产生中国特有的官僚主义的根源，邓小平同志一针见血地指出：

　　 第一，我国长期以来认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，正是这种体制成为我们特有官僚主义的总病根。

　　 第二，在我们党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的、从上而下的行政法规和个人负责制，国家机关工作人员的职、责、权不明确以及缺乏与之相联系的奖惩制度，这是官僚主义产生的另一个病根。

　　 第三，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义。

　　 当然官僚主义还有思想作风方面的原因，如缺乏调查研究、不求真务实等等，但它的根源在于制度问题。制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。随着经济体制改革的不断深入，政治建设和政治体制改革也迈出了新步伐，政府体制也进行了相应的调整，但这种调整从整体上看，是“被动的”、“局部的”和“短期的”，所做的重点是似乎也仅仅是机构的调整和人员的精简，其基本制度结构依然是计划经济下的制度安排，特别是政府职能的转变也主要体现在口号和文本上，实际运作还是计划经济下的行政管理。因此，邓小平当年所指出的病根还没有彻底根除。

　　 高度集权的治理模式是产生我国特有官僚主义的总病根，也是产生权力腐败的制度性原因。一般来说，在发展中国家迅速推进现代化的初期，建立的大多是权力过分集中的政治体系，其特点是国家权力和决策均集中一个人或一些人手中，权力运行缺少制衡与制约的机制，社会的民主化、法律化程度较低。政治发展规律表明，没有制约的权力必然产生腐败。众所周知，处于转型期的发展中国家，国家权力缺少对权力使用者的监督和制约，人民缺少参政和议政的实质性权力。结果是各级官员在缺少监督和制约的前提下行使公共权力，如果官员思想品德好领导能力强，可以为国家和人民做出有益的事情，如果官员思想品德不好，他们可以把公共权力当作私有财产任意支配，置国家和人民利益于不顾，追求个人利益最大化。在集权模式下，选举权即使存在，也由于体制原因而没有全面落实，各级官员的产生过程主要是自上而下的，民众对官员的去留影响力有限。官员是否廉洁，主要取决于他们的自我约束能力。国家权力缺少有效的权力制约与监督，导致在制度上难以用权力制约权力，防止权力行使者出于私人目的滥用公共权力。在高度集权的政体下，即使是形式上民选的立法机关和司法机关，由于种种制度性因素，而不能独立地行使职权，更不享有法律至上的地位，也就无法从法制的角度对权力进行有效制衡和约束，因此集权模式不可能形成现代意义上的法治社会，只能是按当权者意志和利益而运行的“人治”社会。

　　 高度集权的治理模式是导致寻租活动的总根源。政治权力作为一种概括性的力量，垄断了社会资源（包括权力资源）的配置，一切利益的产生与分配无不与权力密切相关。在这种模式下，权力容易成为各种寻租活动的猎物，以致产生权钱交易，滋长权力腐败。如在计划经济条件下，在商品生产和流通领域，由于政治权力的干预，对企业生产、销售和定价进行严格管制，在平价和议价之间存在巨大的利益空间，这时权力行使者和寻租人便通过幕后交易，瓜分价格差的好处。引入市场机制以后，社会财富急剧增长，政治权力放松了对企业生产经营的管制，但仍能不受制约支配国有资产，特别是在“圈地运动”和“企业改制”过程中，权力行使者和寻租人通过暗箱操作，达成一种默契，廉价变卖或处置国家资产，使私人腰包一夜之间鼓起来。与此同时，权力自身的含金量过高，更加吸引一些干部想方设法跑官要官卖官买官，努力实现个人与官场的良性循环。

　　 二、 官员选用的单向性

　　 中国曾经是世界上封建制度运行时间最长的国家，封建制度曾经造就过强大的东方帝国，同时也是中国沦为愚昧落后的半封建半殖民地国家的总病根。1949年中国结束了封建制度在正式规则上的运行，建立了一个新的社会制度；但是由于封建专制历史悠久，影响涉及到方方面面，在相当长的时期内难以消除它的后遗症。从1949—1979年，在许多方面还存留封建意识，如家长制、个人崇拜、决策独裁、闭关自守等等；改革开放以后，我国进行了一系列经济体制改革，逐步引入了市场机制，但是政治体制改革还相对滞后：法制还不健全，不少部门或单位还存在人治，甚至专制；社会等级明显，官本位突出，权力大于法律；政治民主尚不健全，还没有建立竞争性政治机制，官员的选拔任用还是自上而下的传统方式。

　　 官员是政治系统的有机细胞，政治权力是否廉洁高效地运行，除了制度设计和政策安排，就主要取决于官员本身；因此毛泽东同志说，“政治路线确定之后，干部是决定因素”。把德才兼备的优秀人才吸纳到干部队伍中来，是贯彻执行党的路线方针政策的重要保证，也是政治清明的重要保证。当前之所以出现许多腐败官员，原因就在于干部制度有问题，官员的选用是自上而下的单向性选择，人民群众对官员既缺乏选择权也没有约束力。这种选用方式不能说不能提拔德才兼备的好官，但也不能排除品德败坏的恶官受到重用。

　　 近年来，有些地方推行干部制度改革，通过公开选拔和竞争上岗等方式选用干部，拓宽了干部选用渠道，做出了一些有益的尝试；但是，官员选用的主要途径还是自上而下的单向选定，即使是公开选拔的干部，最终还是上级组织研究决定。这种自上而下的选用方式，虽然也有组织考察和群众推荐等环节，但是真正的决定权却掌握在少数或个别人手里，如果拥有干部任免大权的人讲党性讲原则，能为党和人民选拔德才兼备的好官，否则便会随心所欲，说你行就行不行也行，说你不行就不行行也不行。因此官员选用的单向性，会带来种种弊端，是滋生权力腐败的温床。

　　 首先，官员选用的单向性与官员负责的单向性相关。从理论上讲，国家权力属于全国人民，人民是权力的所有者，各级官员只是受人民委托，代理人民行使国家权力。由于官员的产生实际上由上级决定，因此官员片面以为权力是上级给予的，仕途上的上进和得失取决于上级意志，与人民群众的意愿无关，只要对上级负责，就能保住官位甚至得到升迁，尽管公开的价值取向是双向负责（既对上负责又对下负责），实际上为官者大多是对上单向性负责，既然考虑到对下负责，也只是放在对上负责之后。改革开放以后，国家工作重心转移到现代化建设上来，经济发展成为衡量政绩的重要标志。官员要想得到上级的认同，必然追求政绩。追求政绩，如果以造福人民群众为目的，就能以“民之所好好之，民之所恶恶之”，急人民之所急，忧人民之所忧，解人民之所难，就能兼顾眼前与长远、局部与全局，从而创造出符合人民群众根本利益的政绩来；这样的政绩是人民群众认可的政绩、经得起历史检验的政绩。如果只考虑对上级负责，眼睛盯着上面，一心想着让上级满意，就难以走出“好大喜功”的怪圈：工作搞形式，图虚名，造声势；热衷于“大手笔”、“大项目”、“大工程”，乱铺摊子，乱报数字；欺上瞒下，巧立名目，做表面文章。如此追求政绩，不可能实现全面、协调和可持续发展，容易引发社会资源配置的严重扭曲，造成极大的浪费和负面效应。为官者追求政绩理所当然，也无可非议，但是政绩一旦与个人荣辱升迁联系起来，往往容易变味走样。

　　 其次，官员选用的单向性与跑官要官的可行性相关。江泽民同志在纪念建党75周年座谈会上的讲话中指出：“在一些地方和部门，跑官要官的人不少，买官卖官的人，甚至还有骗官的……”近年来，揭露跑官要官买官卖官的文章屡屡见诸报端，目前，在一些地方有这样的顺口溜：不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；勤跑多送，提拔重用。大量的事实证明，在现行干部制度下，跑官要官不仅仅可能而且可行。为什么官可以跑得到要得到买得到？根源还是官员选用的单向性，因为官员的升迁去留是由上级决定的，最终的决定权又掌握在少数或个别人手中，只要有少数几个实权人物愿意为你说话，你就能得到你想要的官位。当然，实权人物不会轻易为你说话，你必须按官场潜规则“跑”，才能如愿以偿。“跑”，这个汉字似乎专门为跑官而创造的，跑由“足”和“包”两字组成，一般来说，动物奔跑单纯靠四足或两足运动，不必携带什么包的，普通人跑路也不一定要带包，但是跑官一定要足和包同行，这个包可能是装有钞票的红包，也可能是其他的精美礼物，总之这个包必不可少，否则跑也白跑。“跑官”的深层次原因，不仅仅是官员的思想作风问题，关键是封官授权的归属方式。既然国家权力属于人民，人民就应该有权利选择和监督官员，官员不应该也不能把人民的公权变为个人的私权。“官”，本不应是“跑”来的，应该是“自己干、群众选、组织用”起来的，但是很多的时候，群众的选择苍白无力，影响不了官员的命运。

再次，官员选用的单向性与反腐倡廉的艰巨性相关。由于官员选用的单向性，(点击此处阅读下一页)