爱思想 | 刘山鹰：从《共同纲领》到五四宪法

　　 1954年宪法，就是刘少奇在文革遭难时拿它主张权利的那部宪法，颁布至今正好60周年。对于1954年宪法，比较普遍的看法有两点：一、1954年宪法是一部好宪法;二、1982年宪法即我国现行宪法的制定是以1954年宪法为基础的。笔者以为，如果要给我国的五部宪法(包括《共同纲领》)做一个简单评价的话，不拘泥于具体的宪法条文，每一部宪法的精神或者说贯穿其中的灵魂是不同的：1949年《共同纲领》的精神是人民民主专政和民主联合政府;1954年宪法的精神是向“苏联模式”的社会主义过渡;1975年宪法和1978年宪法这两部宪法的精神是阶级斗争和“无产阶级专政下继续革命”;1982年宪法的精神是“拨乱反正”，并在如何看待公民权利的问题上更进一步，将公民权利的保护置于国家机构的规定之前，最终理顺了公民权利与政府权力的政治哲学。所以，优劣排序依次应为：1982年宪法、1949年《共同纲领》、1954年宪法、1978年宪法、1975年宪法。

　　 1954年宪法不是那么好的一部宪法;1982年宪法的制定是建立在《共同纲领》而不是1954年宪法的基础上，这个判断更符合历史的逻辑。

　　 本文尝试透过具体的宪法条文，从历史事实的角度，向人们呈现一些真正主导1954年宪法制定的因素，希望这些因素有助于人们更深入认识1954年宪法。

　　 一、制定1954年宪法的理由

　　 1953年1月1日，《人民日报》在元旦社论《迎接一九五三年的伟大任务》中提出：

　　 一九五三年来到了。一九五三年向全国人民提出了三项伟大的任务：第一，继续加强抗美援朝的战争，争取更大的胜利;第二，开始执行国家建设的第一个五年计划，完成和超额完成一九五三年度建设计划;第三，召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划。

　　 显然，这篇社论体现的是中共中央领导层的意图。问题是，在已有的《共同纲领》作为临时宪法刚过三年，而且运转良好，没有人对之公开提出异议的情况下，为什么要提前召开全国人民代表大会，取代既有的政治协商会议，并提出由新选出的全国人民代表大会通过新的正式的宪法(即1954年宪法——作者注)，以替代《共同纲领》呢?毛泽东于1953年1月13日在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话中阐述了“根据”：

　　 根据的一个方面，是《共同纲领》的规定。三年来，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成了，各届人民已经组织起来了，举办全国选举工作的条件已经成熟。注1

　　 这里所说的《共同纲领》的规定是指《共同纲领》第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”注2从该条的字面上进行理解，其意义无可非议，符合民主政治的基本要求。疑问在于，为什么偏偏要在这个时候提出兑现《共同纲领》第十二条呢?在这个时候要求兑现《共同纲领》第十二条，究竟是对《共同纲领》的遵守还是偏离?它是不是偏离了制定《共同纲领》时各政治主体之间达成的政治共识?

　　 《共同纲领》的序言明确认定：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”事先既然已经认定“政治协商会议代表全国人民的意志”，为什么在仅仅三年之后，就认为政协会议似乎不能“代表全国人民的意志”了，而必须召开自下而上的各级人民代表大会，制订新宪法以示《共同纲领》不合时宜?

　　 比《共同纲领》早两天通过的《中国人民政治协商会议组织法》第六条规定：“中国人民政协全体会议，每三年开会一次，由全国委员会召集之。”其中“每三年开会一次”的规定，其明显的意思是政协会议不止开会一次。如果参加政协会议的各种政治派别事先知道“执行全国人民代表大会的职权”的政协会议只能行使三年这样的权力，他们还会那么心甘情愿地拥护中国共产党的领导，欢欣鼓舞地来参加政协会议，为新政权的成立提供合法性基础，来证明新政权是“代表全国人民的意志”的吗?

　　 因此，提前结束政协会议“代表全国人民的意志”的历史使命，提前结束《共同纲领》作为临时宪法的地位，提前脱离人民民主专政的阶级基础注3，使中国共产党可能偏离与各民主党派订立政治契约的初衷。召开政协会议，建立一个多党派的民主联合政府，让大部分民主党派和民主人士加入进来，中共才可以获得大部分民主党派和民主人士的拥护。如果仅仅是依靠军事行为打败蒋介石政府，那赢得的仅仅是一场军事斗争的胜利，并不能证明是人民的认同和民心所向，不能证明中国共产党对于蒋介石政府的军事行为是代表人民意愿的“有道伐无道”。所以，中国共产党除了要取得军事斗争的胜利，还必须取得政治斗争的胜利，在政治上打败对手。这其中非常关键的一步，是同蒋介石政府争取民主党派和民主人士站在自己的一边。民主党派和民主人士站在哪一边，在很大程度上代表了民意站在哪一边。

　　 因此，中共在与国民党进行军事斗争之外，也开始了对于民主党派和民主人士的争取。1948年4月30日，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，其中第五项号召提出：“各民主党派，各人民团体，各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”注4根据法理，中共中央的“五一”号召提出的召开政协，成立民主联合政府，是一份郑重其事的政治要约。民主党派和民主人士响应中共的“五一”号召，公开发表声明，纷纷从国统区、海外奔赴中共控制的解放区，参加政协会议，则是民主党派和民主人士对中共中央“五一”要约的政治承诺和践行，证明了合同成立并实际履行了合同，这份政治契约的正式文本就是1949年9月29日政协会议通过的《共同纲领》。

　　 现在新中国刚刚成立三年多一点，政协会议只开了一届，中共中央就提出要搞选举，开全国人大，以全国人大代替全国政协，以制定新的宪法代替《共同纲领》，中共中央对此如何来作出解释呢?这是问题的一个方面，即在《共同纲领》的规定中，是否能合乎法理、合乎政治契约地得出制定新宪法的依据。

　　 问题的第二个方面，即举办全国性选举的条件是否成熟的问题。毛泽东认为大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，这是办全国选举的三个前提条件。这三个前提条件有法律上的依据吗?似乎是有。根据《共同纲领》第十四条第四款：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各届人民已有充分组织的地方，即应举办普选，召开地方人民代表大会。”可见，毛泽东所说的三个条件是根据《共同纲领》的第十四条第四款来的。不过，比对毛泽东所说的“条件已经成熟”，可以发现，《共同纲领》规定的是“召开地方人民代表大会”的条件，到毛泽东这里则变成了“全国选举工作的条件已经成熟”。《共同纲领》规定是“地方”，毛泽东讲的是“全国”。

　　 毛泽东的讲话是无心之失吗?从当时的客观情势看，朝鲜战争正在进行之中，谁胜谁负，是继续打还是讲和，尚没有最终定局。毛泽东还在1952年12月20日给志愿军党委发出《中央关于准备一切必要条件坚决粉碎敌人登陆冒险的指示》注5。还有，台湾尚未解放，东南局势未稳，1952年12月28日毛泽东又发出《中央和军委关于加强防敌进攻福建沿海的指示》注6。天下远没有太平，甚至可以说，国家处于危难之中。在这样的局面下，国家办全国性选举，其中必有另外的原因。

　　 问题的第三个方面，办全国性选举，召开全国人大，是否必然要废除《共同纲领》，宣告它历史使命的终结，而代之以新制定的宪法?不言而喻，制定宪法需要召开全国人大，但召开全国人大不一定非要制定宪法不可。把问题再深入一步，即便是举办了全国性选举，召开了全国人大，《共同纲领》就不能调节当时的社会、经济、政治关系了吗?《共同纲领》是不是与全国人大必然不能和谐共处?如果两者之间有一些相冲突的地方，是不是可以通过局部的修改以达到使两者相容，就像修宪一样?

　　 中共以外的人士对此提出了疑问，归结起来，主要有四点：一、这样做的根据是什么?二、这样做有什么作用?三、这样做有没有可能，有没有困难?四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是有利?注7

　　 在中共和民主党派之外，千千万万的普通民众是否迫切需要制定一部新宪法呢?黄炎培在讨论宪法草案的发言时转述：“人民群众在初听到‘宪法’两个字，完全不懂。说：‘什么是宪法’”。注8当时民众对于宪法是什么，是没有概念的，更不用说主动地、普遍地要求制定宪法了。

　　 对于上述方面的分析，可以得出一个结论：在当时终结《共同纲领》的历史使命，代之以新的宪法，如果衡之于事实和法理，理由并不充分，人民群众也没有制定宪法的呼吁。

　　 那么，是不是中共内部产生了强烈的废除《共同纲领》、制定新宪法的要求呢?中共党内在那个历史时期如何看待《共同纲领》，是不是迫切地想废除它?从中共党内高级别领导人的内部讲话中，截止到1952年10月刘少奇访问苏联之前，尚没有废除《共同纲领》的想法，相反是要求党员干部、资产阶级遵守《共同纲领》。

　　 1950年6月6日，邓小平在中共重庆市第二次代表会议上批评那些不学习不运用《共同纲领》的党员：“今天的不幸情况，恰恰是有些共产党员不学习不运用共同纲领。党外人士把共同纲领背得烂熟，在讨论工作和政策时，能够引经据典，充分说理。而我们的一些共产党员却往往瞠目不知所对，有的甚至最后拿出蛮不讲理的本事来。”注9

　　 1952年6月19日，周恩来在中共中央统战部召开的全国统战部长会议上发表讲话指出：“要把资产阶级分子改造成什么样子呢?就是要使他们按照《共同纲领》的规定办事，以适合于新民主主义经济的要求，适合于新民主主义政治的要求，适合于新民主主义文化的要求……改造的结果，就会使他们走上《共同纲领》规定的轨道。”注10

　　 1952年9月5日，毛泽东在对黄炎培一篇讲话稿的复信中说：“当做一个阶级(指资产阶级——作者注)，在现阶段，我们只应当责成他们接受工人阶级的领导，亦即接受共同纲领，而不宜过此限度。”注11

　　 从上述可见，从《共同纲领》的通过，到毛泽东给黄炎培复信时止，无论是从客观形势还是主观认识，无论是从中共党内决策层还是到党外民主人士，以至于到普通民众，都没有提出以新宪法取代《共同纲领》的要求。或者说，即便是有，也没有上升为一种主导性的要求。可是为什么就在极短的时间段，《人民日报》元旦社论就认为政协会议和《共同纲领》“这些在过去是完全必要的并且完成了历史任务的过渡的办法，已经不适合现在建设时期的需要了”?注12

显然，在《人民日报》发表元旦社论之前，中共中央就已经做出了制定新宪法的决定。1952年12月24日，政协第一届全国委员会常务委员会举行第四十三次会议，讨论中共关于1953年召开全国人民代表大会和各级人民代表大会的提议。周恩来代表中共对提议做了说明。他说：根据《共同纲领》的规定，我国的政治制度是人民代表大会制度。在新中国成立之初，在召开全国人民代表大会的条件尚未具备的情况下，由人民政协全体会议执行全国人民代表大会的职权;在地方，则由地方各界人民代表大会代行人民代表大会的职权。现在，这个条件已经成熟，为着适应新时期的国家任务，必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为此，中共提议，由全国政协向中央人民政府委员会提议，于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。(点击此处阅读下一页)