中国“民告官”，被告败诉率只有10%，有些省份甚至只有2%。
11月1日，被称为“民告官”法的《行政诉讼法》在颁布25年来作出首次修改，规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，在立案、判决等方面做出新规，旨在消除民告官的“难”。
中国“民告官”案，10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下。行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。
这么多数据，不是说明地方政府依法行政水平提高，而是印证了行政诉讼越来越难打。如果行政诉讼都是政府赢了，那公众当初何必去告呢？
我国“民告官”胜诉率全球偏低
“民告官”存在一个矛盾体，如果政府每件官司都输了，那这个政府等于没有行政，如果政府每件官司都赢了，那说明原告很无聊，这样的诉讼毫无意义。为此，胜诉率大略有个理性的区间。
根据联合国人权理事会2012年公布的统计资料整理，各个国家民告官的胜诉概率各有不同。原告胜率最高的为瑞士，达31.5%，其次是比利时（29.4%）、安哥拉（28.9%）、奥地利（28.4%）、阿富汗（27.6%）、冰岛（26.7%），剩下的国家就大体组建过渡到20%的胜率，其中美国的原告胜诉率为18.9%，而当年的中国为12.4%。
阿富汗的胜诉率高，据分析有一个背景，在于阿富汗地区的民告官多数是以部落为基础提交的。
从世界各国的数据来看，原告的胜诉率在30%到20%之间是较为常见的，这样的一个范围内说明行政部门在行政过程中存在一定的不完善的地方，而公众也可以通过法律渠道来维护自己的权益，捍卫法律尊严。
我国的行政诉讼原告胜诉率经历的是大开大合，有些地区原告最高的胜诉比例曾经达到100%，而如今原告胜诉的比例不到2%。我国每年发布的《中国人权事业的进展》白皮书，曾经把行政诉讼列入其中，近几年行政诉讼数据也未提及。
图片来源：何海波 《困顿的行政诉讼》
行政诉讼三部曲
关于行政诉讼的变迁，2003年4月28日《人民日报》发文，“依法行政胜诉多”，介绍湖北省保康县的行政诉讼经验，描绘出了行政诉讼发展的中国式三部曲。
根据人民日报介绍，上世纪90年代初，由于该县“群众法律意识不强，不敢告、不愿告”，行政诉讼案件很少。在1996年以前，行政诉讼案件最少的年份只有3件。这是行政诉讼发展的第一阶段。
到了第二阶段，1996年后，该县的行政诉讼案件当年猛增至44件，行政机关败诉了43件。1997年，法院受理了81件行政诉讼案件，行政机关则全部败诉。
进入到第三阶段，据介绍，1998年开始，湖北省保康县行政机关逐步走出“一打官司就败，一当被告就输”的怪圈，到2002年行政机关胜诉率达82％。
这样的一个变化，按照保康县的说法，代表行政机关胜诉率高，“积极依法行政，规范自身行为”。从结果来看，保康县行政机关追究执法违法责任人121人，经济处罚47人，13人因执法违法“下课”，一定程度上提高了行政机关重视依法行政，提高法制意识。
咫尺之遥的襄樊不一样。媒体报道，2000年至2007年，“襄樊市各级法院敢审敢判，树立了行政审判权威。”原告胜诉率为55.6%。行政机关败诉率高的结果，冲击了老百姓不敢告、不愿告、不会告，行政机关不答辩、不出庭、不应诉，法院不愿管、不敢管、不会管的现状。
两个地区对比，正是行政诉讼中的微妙图景，一方面是法院要通过行政诉讼确立依法行政的公信力，另一方面是行政机关要提高应诉能力和行政能力，避免屡屡失败。
问题在于，提高行政能力是一项长期艰苦的工作，而提高应诉能力要容易得多。全国人大在修改行政诉讼法的意见说明里讲了三个理由：行政诉讼法院立案难、审理难、判决难。法院都觉得难了，行政机关何愁不能赢呢？
400万“民告官”信访案件远超行政诉讼案
本次刑诉法修改，提出“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
老百姓告官要见官。早在行政诉讼法颁布之前，已经出现民告官的官司，但那时，一般由民事审判庭审理这类案件。因此，“谁是中国民告官第一人”的说法并不确定。
1988年，温州苍南农民包郑照诉苍南县人民政府强制拆除违章建筑侵犯财产权益。时任苍南县人民政府县长黄德余亲自出庭应诉。此案有了“全国首例‘民告官’案件”一说。这代表了当时公民权利意识的觉醒，也宣告了政府从管理者同时作为被监督者的角色转换。该案促进了《行政诉讼法》的出台，成为中国民主进程法制建设道路上的里程碑式案例。
1990年行政诉讼法全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25667件。受2008年《信息公开条例》的出台，2010年受理一审行政案件达到历史高点129133件。此后，行政诉讼案件一直在10多万件徘徊不前。
而据最高法相关负责人透露，涉及行政争议的信访案件每年在400万到600万件，同期相比大大超过行政诉讼案件和行政复议案件数量。这些冲突没有进入法院行政诉讼的渠道，与理想的制度设计恰恰相反。
当行政诉讼案件数量变化不明显的时候，行政诉讼撤诉率却居高不下，1987年，行政诉讼的撤诉率为21.3%，1997年达到57.3%，随后几年稳定在30%上下。而到了2010年，一审行政诉讼的撤诉率达到44.5%。而且，当撤诉率逐年升高的时候，因为行政机关主动纠正行为而撤诉的比例居然大幅度下降。
退出历史舞台的赤脚律师
新修改的刑事诉讼法提出，向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。这一规定方便了文化程度不高的老百姓。
中国行政诉讼催生了一批非法律职业的普通公民成为“赤脚律师”。
我国的民事诉讼法和行政诉讼法规定：非法律职业的普通公民可以担任民事诉讼或行政诉讼当事人的代理人。而行政诉讼因为难度大获利少，职业律师往往不愿意介入，从而为赤脚律师留下了一大片天空。那些草根的维权者，从自身的行政诉讼打起，逐渐成为职业的行政诉讼接案人。
据人民日报报道，仅仅就山东以桑园为核心的孟良崮周围，就形成了独特的赤脚律师群落，李志增、王学福、李凤来等五个赤脚律师，平时在家播种、施肥、收割农活，接受村民委托的行政诉讼后，就像律师一样代写诉状、搜集证据、出庭应诉。山东的赤脚律师热潮，也拉动了行政诉讼和公民维权，山东行政诉讼从2001到2003年连续3年受案位居全国第一，2003年一审案件占全国一审行政案件的1/5。
这些赤脚律师中出名最早影响力最大的要算周广立，他自1995年9月在街头看到当地法院“送法下乡”的行政诉讼宣传后开始第一起诉讼，至2005年12月，一人共代理诉讼案件1674件，其中代理行政诉讼案件1479件，范围涉及山东、河南、河北、山西境内的几十个县，创造了“周广立现象”。
1999年，周广立的事迹开始被中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》报道，但也同时开始遭遇更大压力。直到2000年8月，新华社记者关于周广立现象写了内参以后，周广立的活动空间才有所改善。
周广立本人多次遭受过威胁、报复、殴打，甚至被迫离家出走。为了逃避可能的报复，周广立在外地“过了3个月流浪生活”。代理一起计划生育部门违法罚款案件，他被乡干部等人打晕在地，派出所拒绝处理。为此，不仅仅提起行政诉讼的原告要有勇气，即便是代理行政诉讼也同样有着高风险。
到了2006年，周广立本人的胜诉率逐渐下降，十年的赤脚律师生涯更多充满了疲惫、无奈和失望。2006年6月，周广立为一个拖延长达10年无法执行的案件找县法院时，被法警当场打昏，送往医院。此后，曾经红极一时的周广立也下决心逐渐告别诉讼代理。
绝大多数赤脚律师也在这个阶段淡出历史舞台。（文|姚遥）
