爱思想 | 任剑涛：国家的均衡治理：超越举国体制下的超大型项目偏好

　　 众所周知，中国在国家治理中非常推崇举国体制，而举国体制的代表作，恰是超大型项目。超大型项目的运行，具有举世瞩目、举国欢腾、震人心魄、牵动全局的效应。但超大型项目的政策侧重、资源耗费、后果估量，使人们对之深怀疑虑。从现代国家治理体系与治理能力来看，我们对举国体制与超大型项目无疑应该反思。就此而言，寻求国家尤其是中国这样的巨型国家的均衡治理，是国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义，也是赢得国家间竞争优势的必需。

　　 一、国家体制与超大型项目：一个比较描述

　　 国家治理中的超大型项目，简言之，就是以国家力量制定相关倾斜性政策，不计代价地为之聚集资源、并着力体现国家行为能力、标杆性地展现国家迅速发展而布局和实施的项目。这类项目，可以分布在政治（军事）领域、经济领域与社会领域。一般而言，现代国家由于同时履行着对内保护与对外御敌的双重职能，它在外事国防上倾斜性地制定政策和配置资源，乃是一种必需。而在社会领域，只要具备国家与社会适度分离的体制，国家是不可能动员优势资源布局与实施所谓超大型工程的。即使是在发达国家中，社会福利工程可谓耗费不菲，却不是国家能独美的事情。即使是建成了福利国家，人们也不会认为那是政府单方面布局与实施的结果，而是政府、社会与市场合力治理的功效。因此，引人瞩目的、由国家布局与实施的超大型项目，常常集中在经济领域。

　　 在经济领域中，国家之所以试图制定倾斜性政策，布局与实施超大型项目，主要是因为这样的政策与项目，可以显示国家治理的宏大气魄，因之感染整个国家的公众，乃至引起全世界范围的赞叹；同时，超大型项目的布局与实施，可以展示政府制定相关政策的复杂程度和高超行政技艺。更为重要的是，超大型项目的政策制定与工程实施，可以为人们认知整个国家、认同国家权力、确认国家实力提供样板。试想，超大型项目激发出来的精神力量、权力荣耀与认同符号，对国家治理权力的掌控者具有何等吸引力。

　　 超大型项目可以划分为国家层面的系统规划和具体工程的组织实施两类。对前者，仅随手举出便令人惊叹：东南亚国家的流民定居计划、俄罗斯的集体化、非洲国家的强制村庄化等等。有四大因素促成了这些项目的致命结合：一是旨在重塑社会的国家简单化，二是理性设计社会的意识形态自负，三是推行极端现实主义计划变成现实的强制权力，四是本应阻止这些项目的的公民社会的软弱无力。 以全面深刻改变人类状况为取向的超大型项目，起源于发达国家，但兴盛于后发国家。本文着重分析的是后一类超大型项目，即国家动用政策工具、为某一具体工程倾斜性配置资源的项目。比如兴修大坝、改变水系、举办盛会等等。这些超大型项目，并不着意改变人类状况，而仅仅通过着意实施本身，证明组织实施这些项目的的国家具有强大的能力，甚至足以与发达国家并驾齐驱。

　　 但能否真正布局与实施超大型项目，不同体制的国家有着大不相同的情形。一般而言，一个国家是不是能够集中优势资源，布局和实施超大型项目，受制于这个国家的政治、经济与社会体制。 从逻辑上可以将不同的国家在这方面的表现区分为三种类型：一是国家根本无权布局与实施超大型项目；二是国家能够动员有限权力布局与实施一些超大型项目；三是国家不受限制地布局与实施它所意欲的超大型项目。第一种类型的国家一般是标准意义上的民主法治国家。由于国家权力受到权力内部与整个社会的有效约束，它几乎没有推出超大型项目的能力。这不是说这类国家就没有超大型项目，只不过超大型项目的筹划与实施，完全是市场或社会动议和推进的结果。第二种类型的国家是民主转型或民主巩固进程中的国家，这些国家保留着一定程度的集权政府的决策惯性，又受制于新生民主制度的权力制衡与社会限制，因此只能有限度地推出一些超大型项目，并且会为此承受强大的社会压力。第三种类型的国家尚未发生民主转型，而国家由试图证明自己具有强大的治国理政能力的人掌握权力，这类国家总是试图以超大型项目的布局与实施，来向公众和世界展示自己推进经济与社会发展的强大能力，因此对超大型项目乐此不疲。从总体上讲，超大型项目的布局与实施，可以说是一个主观上试图将国家加以良善治理的权力当局的产物。

　　 推出这些超大型项目的国家，一般而言，不会是发达国家。因为发达国家受制于分权制衡的权力体制，已经无法动用政策工具来促成相关项目的立项、启动、实施、推进和完成的长过程。随时随地的政策检讨机制，都可能改变或终止任何类似项目的倡议与制定。

　　 但在落后国家，尤其是相对落后的转型国家，最容易推出这样的超大型项目。转型国家，就其国家性质而言，它已经不再处于绝对贫困境况中，甚至它在一定条件下足以保证国家的基本政治秩序与社会秩序。因此，在新旧杂陈的转型之际，国家必须借助不断推出的超大型项目，来显示财富的增长与积累，来呈现国家强大的组织能力、政策能量与发展成就。而且国家的转型，尚未严格限制国家权力的作为空间与施展范围，国家占有的总体资源份额很大，社会还没有自己组织起来实施利益攸关的诸项目的能力。因此，足以促成国家强势地推出超大型项目的冲动。与此相关，国家的相对贫困，需要以激发人们发展信心的超大型项目来刺激发展欲求，来显示国家迅速崛起的令人鼓舞的现状，并据以表现出国家权力为公众谋求发展与福利的公共品性。

　　 后发国家制定与实施的超大型项目，林林总总。但总的说来，这些国家制定与实施的具体超大型项目，围绕着一个核心，那就是证明国家的行动能力，进而激发公众对国家的信赖、催生公众的国家荣誉感。因此，不管是什么样的超大型项目，既不是国家理性决断的结果，也不是资源合理配置的结果，更不是基于代际正义的长期政策考量的产物。对于后发国家来讲，国家权力进行决策的基点，不是公众的利益，而是政治统治的效果。后发国家，哪怕是已经发生民主转轨、有待民主巩固的后发国家，处在这样一种政策选择的困境中，总是逃不出推崇超大型项目、以期实现后发先至目标的政策圈套。这样的政策圈套，对于那些心存领导世界图谋的后发国家来讲，具有更为强大的吸引力。因为这种类型的国家处在一个疾速发展的鼓舞人心的现状之中，未来的谋划就必须借助领导世界的雄伟蓝图才足以鼓舞人心，赢得公众对国家权力的持续认同。

　　 于是各种需要当下或长期加以解决的问题，总是与超大型项目的制定与实施相伴随。出现这种近乎悖谬的状态，自然与超大型项目的决策及其内蕴后果相关。对于相对落后的后发转型国家来讲，国家可以控制的资源肯定是有限的，当国家将优势资源集中用于超大型项目的时候，这种倾斜性投入与国家所忽略的那些领域在资源上的绝对短缺，不仅引发发展的失衡，而且可能造成国家发展的离心倾向，导致富者更富、穷者更穷，这对整个国家的统一权力构成威胁。正是因为如此，发展理论才特别看重梯度发展与大推进（thebig push）战略的不同效用与后果。 前者强调不同投资领域与不同发展地区的差异性对待，后者重视不同投资领域与发展地区的同等地位和作用。如果一个国家强行将不可分离的发展诸要素切割开来，以超大型项目的倾斜性需要安排资源投入，那么它对国家发展的负面影响就是显而易见的。

　　 二、举国体制与资源配置

　　 中国作为一个疾速崛起的发展中国家处于一个极为特殊的境遇中。国家的疾速崛起，动力在于国家权力全力而直接的推动；国家仍然处在发展中，必然依赖超大型项目所发挥的推进崛起的瞬时效应。两者紧密联系在一起，促成国家权力对超大型项目的长期倚重。中国的这一发展处境，与前述发展中的非民主国家的态势是吻合的。

　　 从历史的视角看，中国对超大型项目的长期倚重，可以区分为两个阶段：一是计划经济时代国家对超大型项目的推崇；二是市场经济时代国家对超大型项目的借重。从联系的视角看，两者都由一以贯之的举国体制所注定，都是国家权力倾斜性配置资源的结果。从区别的角度讲，前一时期，由于总体资源的短缺，超大型项目的实际上马有限，大多限于军事、水利、重工业领域，对国家发展的作用也相当有限。后一时期，国家从市场中获取了庞大的资源，因此对超大型项目的政策倾斜与资源投入明显增加，在经济社会各个领域都大力实施超大型项目，那些旨在鼓舞人心的、非经济领域的超大型项目明显增多，对国家的崛起发挥了关键性的作用。

　　 客观地讲，超大型项目在中国从农业国家转向工商业国家的进程中，发挥了不容小觑的推动作用。在国家推行计划经济时期，如果不是通过超大型项目的政策制定与实施，人们很难设想在资源严重短缺的情况下，会兴修三门峡水电站、制造原子弹和氢弹、建造大型钢铁公司。在国家实行市场经济时期，如果不是通过国家以政策性布局和实施的超大型项目，人们也很难设想中国经济的疾速增长，很难想象三峡工程的上马以及南水北调、西电东送、北煤南运等全国性的资源调动，以及北京奥运会、上海世博会的举办。这些超大型项目，以国家力量作为支撑，以资源的政策性调动提供物质保障，以群众运动作为推进动力，以振奋国人精神、激发爱国热情作为政治导向，经济效益反而只成为前几个目标所牵引的从属指标。

　　 在其所发挥的当下效用与政治功能的鼓舞下，国家对超大型项目的推崇获得了举国家之力便能办大事的高度评价。举国体制就此成为中国现行体制运行的国家特色。尤其是以奥运会和世博会的举办，显示出举国体制的基本特点：举全国之力、不惜工本、不计代价，只问重要性、只讲社会反响、群众喜悦、国际赞许。借奥运会总结表彰大会之机，国家领导人对举国体制做出了言简意赅的概括：

　　 坚持发挥举国体制作用。举办北京奥运会、残奥会涉及的领域、部门、地区众多，需要举全国之力。围绕成功举办北京奥运会、残奥会这个中心任务，中央奥运筹办工作领导小组加强统筹协调，各有关部门加强配合，跨部门协调小组密切协作，各省区市讲大局、讲风格，形成了上下贯通、内外衔接、协调运行的工作格局。北京市周边各省区市为北京奥运会、残奥会安全保卫、空气质量、交通保障等工作提供了全天候、全方位的有力支持。全国各行各业自觉服从和保证奥运大局，主动把困难留给自己，把方便让给奥运，凝聚成办好北京奥运会、残奥会的强大合力。举国上下同心同德、同舟共济，这是北京奥运会、残奥会成功举办的强大力量，也是我国改革开放和社会主义现代化事业不断前进的强大力量。

　　 这一段讲话将举国体制与超大型项目紧密关联的结构特征概括得非常清楚：一是从中央到地方的国家权力部门对一个超大型项目的决定性政策倾斜；二是排除其他所有事物对该项目的影响，心无旁骛地保证该项目的实施；三是为了达到项目实施的既定目的，自觉牺牲相关人员、相关地区与相关领域的利益，以保证该项目达到绝对优质的实施结果；四是以强大的精神力量作为有力的政策、物质保证的后援，从而强化该项目达到预定目标的精神动力。从国家项目决策、实施的一般过程看，这类项目一般是以局部动员进行局部实施的事情。但当这一项目上升为举国体制的高度的时候，就在一定的时空条件下将该项目的自身价值与社会政治作用鲜明凸显出来。举国体制下的超大型项目，就此具有了项目之外的广泛而深刻的社会政治赋值。而且这样的赋值，将项目本身的直接价值隐匿起来，促使人们主要从社会政治影响力的视角对之进行审视和评估。

　　 正是由于举国体制直接引导的超大型项目，主要基于社会政治目来推进，因此，在举国体制中由国家直接推动的超大型项目，一定会将经济因素的考量约束在政治考量之下，从而将超大型项目的社会政治功能推高到经济绩效之上。这也从国家下定决心举办奥运会，并在会后高度肯定“举国办奥运”的社会政治功用上得到印证：

伟大的事业孕育伟大的精神，伟大的精神推进伟大的事业。(点击此处阅读下一页)