严泉：我国台湾地区的立法机构研究

作者：严泉

摘要：本文主要分析了当代我国台湾地区立法机构的组织机构、职权、运作程序，以及立法机构与政党政治的关系。作者认为当代台湾地区立法机构由于与各种利益集团关系紧密，具有较为广泛的利益代表性，其在台湾政治生活中扮演着相当重要的角色，进一步深入研究可以帮助我们加强台情搜集工作，为对台工作提供制度经验，更好地做好对台工作。

关键词 台湾地区 立法机构

关于当代我国台湾地区立法机构的情况，长期以来，我们或是了解不多，或是不愿加以研究。但是在两岸交流日益频繁的今天，特别是在台湾立法机构人员以民间身份造访祖国大陆日益增多的情况下，我们有必要对台湾立法机构的情况作一深入了解，以便更好地做好对台工作。

一、组织结构

根据台湾地区政治体制规定，“立法院”是台湾最高“立法”机构。“立法院”由“立法委员”(下文简称民意代表)组成，代表人民行使“立法权”。

(一)民意代表

民意代表分为“区域立委”、“不分区立委”、“平地原住民及山地原住民立委”、“侨选立委”四种[1]。总数从1998年第四届开始为225 人。其中“区域立委”168人，“平地原住民及山地原住民立委”各4人，均由选民投票选举产生。“侨选立委”8人，“不分区立委”41人，按照民意代表选举政党得票率的比例选出。“区域立委”和“不分区立委”、“侨选立委”的各政党当选名额，在5人以上10人以下者，应有妇女当选名额1人，超过10人者，每满10人应增加妇女当选名额1人。民意代表任期3年，可以连选连任。从2007年第七届“立委”任期开始，台湾立法机构将实行新的选制，即民意代表人数减少为113人，其中“区域立委”73人，“平地原住民及山地原住民立委”各3人，“侨选立委”与“不分区立委”共34人，任期4年，可连选连任。在各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。

关于民意代表的法律地位与权利，有关法律规定民意代表不得兼任官吏;在立法机构内依法行使职权的议事行为，对外不负责任;民意代表除现行犯外，在会期中非经立法机构许可，不得逮捕或拘禁。民意代表不得兼任公营事业机构的职务;民意代表每人可聘请公费助理6-10人，立法机构每年编列一定数额的助理费及其办公事务预算。公费助理采聘用制，由民意代表任免，与代表同进退。民意代表助理主要负责有关“法案”的研究、评估，质询稿、新闻稿的拟定，选区联络与服务等。[2]其他有关民意代表的权益、义务、利益回避、政治捐款等，法律均有明文规定。

(二)委员会

立法机构委员会分为12个常设委员会与4个特种委员会。常设委员会包括：“内政”及“民族”委员会、“外交”及“侨务”委员会、科技及资讯委员会、“国防”委员会、经济及能源委员会、财政委员会、预算及决算委员会、教育及文化委员会、交通委员会、“司法”委员会、“法制”委员会、卫生环境及社会福利委员会。常设的各委员会以21位民意代表为限，设3位召集人。召集人由各委员会民意代表互选产生，亦可推选产生。委员会会议在立法机构会议日期外，由召集人召集，或经十分之一以上民意代表请求，也可以召集。委员会会议必须有三分之一代表出席才能开会，出席代表不足3人不得开议。常设委员会审查立法机构会议交付审查的方案及人民请愿书，在每次会期开始后，可以邀请相关行政机构负责人作业务报告或接受代表质询。

特种委员会是专为特定任务而设立的委员会，包括纪律委员会、程序委员会、“修宪”委员会、经费稽核委员会。纪律委员会、程序委员会和经费稽核委员会以处理立法机构内部事务为其主要职责。“修宪”委员会掌管“修宪案”的研拟与提案。在各特种委员会中，程序委员会因其决定审议法案的进度，因此颇受各政党重视。该委员会内设民意代表36人，由各政党依照其在立法机构中民意代表席次的比例分配，每一政党至少1人。

(三)党团办公室

民间代表按照其所属政党参加党团，每一党团至少须有8人以上，不过在民意代表选举中得票率超过5%的政党不在此限。有关法律规定，无党籍的民意代表可以合组8人以上的党团。党团办公室由立法机构提供。党团的职权包括：议案提案权、出席党团协商权与政党质询权。

(四)内部行政机构

立法机构设“院长”、“副院长”各1人，均为民意代表，并由民意代表选举产生，其职责是主持会议和处理立法机构内部行政工作。立法机构设“秘书长”、“副秘书长”各一人，前者接受“院长”的指示处理立法机构日常事务，后者协助“秘书长”工作。其他行政机构主要包括秘书处、议事处、公报处、总务处 (下设警卫队)、资讯处、“法制局”、预算中心、“国会”图书馆、人事处、会计处等，另设6至8位“参事”。这些行政机构的职能主要是辅助民意代表职权的行使。

二、职权与运作程序

台湾地区立法机构的职权主要分为“立法权”与行政监督权。

(一)“立法权”

“立法权”是指法律必须经过立法机构议决通过，方能取得合法性，这是立法机构的基本职权。法律制定的一般程序为：提案、审查、讨论、决议、公布。审查、讨论和议决属于立法机构内部的“立法”程序。提案权则分属立法、行政、司法、监察等机构。如果是民意代表提案，则需要30人以上的连署。立法机构通过的法案由台湾地区领导人公布实施。

(二)行政监督权

行政监督权是指立法机构负责监督行政机构的行政措施。其职权主要包括财政监督权、人事同意权、质询权、不信任投票权、弹劾与罢免权、立法否决权、调查权等。

1、财政监督权。财政监督权包括议决预算权、决算审查权和议决“国库”补助省经费权。行政机构在会计年度开始4个月前，必须将下年度总预算案提交立法机构审议。立法机构应在会计年度开始一个月前议决。在预算案交付审议之前，行政机构负责人与有关财经部门官员应出席立法机构会议，报告施政计划及预算案编制经过，并接受民意代表询问。关于总决算的审核报告则由审计长提出。财政监督权表明立法机构控制了行政经费，掌握了“钱袋子”，形成对行政机构施政有力的制约与监督。

2、人事同意权。立法机构对于司法机构正副领导人、考试机构正副领导人、监察机构正副领导人、审计机构负责人均有同意权。

3、质询权。质询权是指立法机构有听取行政机构报告与质询的权力。法律规定行政机构向立法机构提出报告时间为每年2月底及9月底前，或新任行政机构负责人就职后两周内。质询分为口头质询与书面质询两种。口头质询是以即问即答的方式进行，又分为政党质询、民意代表个人质询，以及2至3人联合质询三种。质询时间均有严格规定。其中政党质询时间是以各政党党团提出人数乘以30分钟，但人数不得超过该党团人数的二分之一。代表政党质询的民意代表不得再提出个人质询。个人质询依照各委员会的种类，以议题分组方式进行。最多不得超过两个议题，总计时间不得超过30分钟。政党质询先于个人质询进行。行使口头质询的会议次数，由程序委员会决定，并且需要事先登记、提出质询要旨及不得重复提出。书面质询则是送交行政机构要求书面答复。一般应在质询日前二天送交立法机构议事处，再转知行政机构。但遇有重大突发事件，可以于质询前2小时提出。[3]

4、不信任投票权。立法机构经全体民意代表三分之一以上连署，对行政机构负责人可以提出不信任案。不信任案提出72小时后，应该于48小时内以记名投票方式表决。如经过全体民意代表二分之一以上赞成，方为通过，行政机构负责人应于10日内提出辞职，并同时呈请地区领导人解散立法机构。不信任案如未获通过，则一年内不得对同一行政机构负责人再提不信任案。地区领导人在立法机构通过对行政机构负责人不信任案后10日内，经过咨询立法机构负责人后，可以宣告解散立法机构。但是在“戒严”或发布紧急命令期间，不得解散立法机构。

5、弹劾与罢免权。当台湾地区领导人犯有“内乱”或“外患”罪时，立法机构可以提出弹劾案。同时享有对台湾地区领导人提出罢免的权力。

6、立法否决权。台湾地区各机构依法作出的行政命令，在下达或发布的同时，应送交立法机构，如果立法机构作出否定的决议，则该行政命令无效。如果立法机构不作任何否决，则该行政命令效力不受影响。

7、调查权。为确保立法权的行使，立法机构根据会议决议，可以设立调阅委员会，或者经过委员会的决议，设立调阅专案小组，要求行政机构及所属部门，就特定议案涉及事项提供参考资料;必要时，经过立法机构会议决议，可以向政府机构调阅文件原本。

(三)职权行使程序

职权行使程序主要包括四个方面的内容。

一是立法机构会议。立法机构职权的行使，必须经过立法机构会议。立法机构会议形式分为常会与临时会。常会每年两次，自行集会。第一次从2月至5 月底，第二次从9月至12月，必要时可延长。民意代表每年2月1日、9月1日起报到，开会日期由各党团协商决定。立法机构会议每周二、五举行，必要时经过立法机构会议决议，可以增减会议次数。每次会议九时至十时为“国是”论坛时间。立法机构会议开会人数标准为民意代表总额的三分之一以上。

如果立法机构是经地区领导人解散后改选，民意代表应在公告当选第三天起报到，第十天开议。经台湾地区领导人咨请或四分之一以上的民意代表请求，可以召开临时会。在立法院停会期间，遇有重大事件发生，经民意代表四分之一以上的请求，可以恢复开会。

二是议案审议。除法律案、预算案应经过三读程序议决外，其余议案均经二读程序决议。议案审议，通常经过提案、审查、讨论及决议的步骤。议案由民意代表或政府部门向立法机构提出后，送交程序委员会审定后付印。

议案列入议事日程后，应在立法机构会议上进行一读会，即提案人朗读议案标题，说明立法主旨，然后经过与会民意代表讨论后，或是交付有关委员会审查，或是直接进行二读会，或是不予审议。委员会在审议议案时，可以邀请政府人员及社会人士列席说明或发表意见，以供民意代表参考。完成议案审议工作后，委员会还应该依法举行听证会，邀请相当比例的政府人员及社会人士发表正反意见，并将其意见提出报告，送交立法机构全体民意代表及出席立法机构会议的民意代表，作为二读会审查议案时的决策参考。民意代表任期届满尚未完成委员会审查的议案，下届不再继续审议。

二读会主要是讨论经过各委员会审查的议案，或者经过一读会直接交付审议的议案。二读会召开时先朗读议案，再依次进行广泛讨论与逐条讨论。二读会是相当重要的一个议事程序，关于议案的深入讨论、修正、重复审查、撤销、撤回等，均是在这个阶段做成决议。经过二读会的议案，应在下次会议进行三读会，如果出席民意代表没有异议，也可以直接进行三读会。

三读会除发现议案内容有互相抵触或与法律抵触外，只做文字的修正。完成三读程序的法律案与预算案经立法机构负责人咨请地区领导人公布并函送行政机构。

三是议案复议。行政部门可对立法机构决议的议案全部或部分，经地区领导人核准后，移请立法机构复议。立法机构对于行政机构移送的复议案应在规定日期内(15日)复议。如遇休会期间，立法机构应于7日内自行集会，并在开议后15日内作出决议。复议时如经全体立法委员二分之一以上决议维持原案，行政机构负责人须接受原决议。超过法定期限后立法机构未决议的，原决议失效。

四是党团协商。党团协商一般是指为协商议案或解决争议事项，立法机构负责人或各党团请求进行党团协商。党团进行协商时，负责召集的党团应通知各党团指派代表参加，协商时由立法机构秘书长派人重点纪录。在党团协商达成共识之后，各党团代表应即签名，做成协商结论，并经党团负责人签名，在立法机构会议上宣读后，列入纪录，刊登公报。

三、立法机构与政党政治

根据台湾地区有关法律规定，民意代表选举得票率的高低直接关系政党补助款的取得，以及不分区民意代表与侨选民意代表名额的分配。立法机构民意代表席次的多少往往反映了政党实力的强弱。所以各政党均非常重视民意代表席次的多少。在当前台湾地区的政治体制中，执政党地位的明确，不仅是获得地区领导人的职位，还必须成为立法机构的多数党。

(一)立法机构与政党权力运作

在立法政治中，政党的政策目标必须通过民意代表的立法活动，才能得以实现。一般而言，执政党需要党籍民意代表支持行政机构的施政纲领，而在野党则要求党籍民意代表制衡行政机构。当前台湾立法机构正是如此。由于立法机构受到在野党多数的控制，行政机构的施政、预算和议案很难有所作为，呈现出朝小野大的政党权力格局特点。

各政党在立法机构中权力运作的特点是各不相同的。民进党民意代表的行动比较一致，党团运作一般不会有太大的问题。国民党党团的运作与整合能力较差，有的民意代表受到政治利益与立场的影响，在一些议题、议案和提案上的态度与党团要求有异，有时会出现“跑票”现象。

各政党在立法机构既有冲突斗争，也有协商合作。通常采用的协商模式是党团议题协商，在重大议题上，朝野各党之间一般视议题内容展开合作。只是在一般议题上开放党员各自结盟。值得关注的是，在一些特定利益“议案”上，由于民意代表往往是特定利益集团的代表，容易表现出较强的自主性。

(二)政党影响力与民意代表

政党对民意代表的影响力主要体现在三个方面。

一是政党为民意代表提供一个立法活动的平台。由于受到多数表决方式的制约，各民意代表无法单独推动某个议案的进行，必须组织一个立法联合来推动议案的通过，而政党正好可以提供这一合作平台，因此民意代表如果需要推动议案，必须依赖政党的力量。

二是政党为民意代表提供必要的资讯。民意代表在立法时需要多方面的资讯，尤其当他面临不熟悉的立法领域时，会寻求所属政党给予法案的线索，这样无形中会与政党表现出相同的立场。

三是政党掌握着民意代表选举必需的社会资源。各政党在地方上长期经营，建构了一张范围广阔的社会关系网。选举期间，政党基层组织对地方选民的投票倾向具有相当强的影响力。此外，政党还可以协调参选者，协商或规划参选者票源区域及配票换票作业，分配各级选举经费，动员选民投票支持。所有这些财力、物力、人力资源都是民意代表选举不可缺少的。特别是对不分区民意代表影响更大，因为不分区民意代表不是由选民直接投票产生，而是由政党依据在各区域选区的总得票数按比例分配当选名额。

综上所述，当代台湾地区立法机构由于与各种利益集团关系紧密，具有较为广泛的利益代表性，其在台湾政治生活中扮演着相当重要的角色，进一步深入研究它的政治运作是非常必要的。不仅可以帮助我们加强台情搜集工作，为深化对台研究做好资料库的基础工作。而且能够为对台工作提供制度经验。长期以来，对台制度研究一直是研究工作的一个薄弱环节。为此，有必要加强台湾基本政治制度的政策性、基础性研究，进行高质量的制度分析，为对台工作的开展提供科学的理论支持和制度经验。

我国台湾地区的立法机构研究