南方周末 | 监管一家独大可好？

从某种意义上说，监管5亿人民币以上的私募股权基金，是发改委收复失地，把被颠倒的历史再重新颠倒过来

中国资本市场一有风吹草动，有些人就把矛头指向中国证券监督管理委员会。即便资本市场风平浪静，还是有人将矛头指向证监会。

比如，有一个老生常谈的问题：证监会官员离任后到金融机构担任要职。《财经国家》周刊还专门做了一期封面文章，其中提到，“从1996年到2011年3月，共有58名原证监会官员出任券商和基金公司副总级高层。其中15名任职券商，43名任职基金公司。”文章言外之意是，证监会的人员授受不亲，有利害冲突。

其实，证监会在这个问题上并无大过，至少比美国证券交易会（“证交会”）强出很多。

不知有汉，何论魏晋

2006年至2010年，美国证交会出来工作人员中，共有219人表示，他们要代理客户与证交会交涉。证交会领导更是一马当先，游戏市场，游戏监管。

哈维·皮特（Harvey Pitt）曾经先后担任过证交会首席法律顾问和证交会主席，进进出出，或官或商，云舒云卷，左右逢源。从证交会首席法律顾问的位置上下来之后，皮特受雇于内幕交易大盗伊万·伯尔斯基（Ivan Boesky）的律师，与证交会的故旧协调，为伯尔斯基争得最佳处理结果。忙完此事之后，皮特又被任命为证交会主席，风尘仆仆地赶去上任。当上主席后，皮特还在自己办公室内亲切接见证交会的调查对象。试问，美国证交会比中国证监会如何？不知有汉，何论魏晋？

无独有偶，庞氏骗局大盗艾伦·斯坦福也受到证交会的多方关照。斯潘塞·巴拉什（Spencer C. Barasch）曾经担任证交会办公室执法部负责人。该部数次决定，不对斯坦福进行调查。巴拉什离开证交会之后成为私人执业律师，专门代理客户与证交会打交道，而斯坦福则是巴拉什的大客户。证交会道德办公室多次告诫巴拉什其做法不妥，但巴拉什依旧我行我素，证交会也一味迁就。

美国证交会有许多天方夜谭式的怪事。麦道夫骗局败露之后，证交会继续犯错误。

证交会引进戴维·贝克尔（David M.Becker），由其担任首席法律顾问，以加强监管力度。2011年麦道夫资产的受托人起诉贝克尔和其两个兄弟，要求他们归还150万美元，用作对麦道夫骗局的其他的受害者的赔偿。贝克尔的母亲曾经在麦道夫的庞氏基金中投资50万美元，这笔投资取出时已增加到200万美元，由贝克尔和他的两个兄弟分取。

贝克尔加入证交会时，只说其母亲曾经投资麦道夫的基金，但其账户早已关闭。贝克尔任证交会首席法律顾问期间，就证交会如何处理麦道夫骗局受害人索赔提供咨询，但他本人一直隐瞒了其本人与此事的利害关系。事发之后，贝克尔辞去证交会首席法律顾问的职位，证交会主席夏皮罗（Mary L. Schapiro）也承认用人失察。

华尔街想方设法地拉拢和腐蚀证交会的主要领导和下面的普通工作人员。证交会主席夏皮罗担任过资本市场行业自我监管组织的负责人，领取数百万美元的年薪。高薪出自自我监管组织会员所交纳的会费，而自我监管组织的主要会员是华尔街的金融机构。

而另一方，美国券商的头头退出华尔街后可以担任财政部长，掌握国家的财政大权。中国券商的领导远没有这个能量。与美国的资本市场相比，我们这里的情况是好的或是比较好的。

早在1990年代初，就有人批评证交会惧强凌弱，“对纽约股票交易和行业内其他有势力的部门畏首畏尾，而对小公司和个人却耀武扬威，简单粗暴。”

1996年戴维·拉特纳（David L. Ratner）教授曾经表扬过证交会，说“证交会有效运作60年，没有成为行业的俘虏……便是令人起敬的”。但此话也可以反过来理解，那就是证交会迟早是要被行业俘虏。美国资本市场就是这样：官爱商来商拥官，官商团结如一人，试看天下谁能敌？

对于资本市场的各种现象，我们要抱着平常心去看。在资本市场打食，谁不想吃夜草，谁不想发横财？资本市场不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，不能那样温良恭俭让。资本市场是转移财富，是一部分人转移另一部分人的财富。既然大家都为吃夜草而来，那么资本市场的队伍中不存在根本的利害冲突，投资者与监管者没有必要分成势不两立的两大派。纵有千仇万恨，应当集中到资本市场上，而不是针对个别人和事。豺狼当道，安问狐狸？

监管不仅是权力

上市公司问题不断，百病缠身，顽疾不去。自告奋勇前来号脉的不少，其中不乏江湖郎中。他们的诊断也是百花齐放，无奇不有。在相当长的一段时期内，有人把矛头指向一股独大：凡有问题，就推到一股独大。但一股独大的问题现在人们大多不提了。

如果要批一股独大，势必有人反问：如果上市公司一股独大不好，监管一家独大难道就没有问题吗？监管部门的很多问题，是否因为监管一家独大而产生？恐怕没有惟一正确的回答。

对于证券市场和资本市场，英国统一监管，香港是统一监管，新加坡也是统一监管。可上述几处都是比较小的地方，中国和美国是泱泱大国，资本市场很有纵深，是个肥得流油地方，资本市场监管也是肥得流油，各种利益集团都在这里博弈，而各种利益集团势必都要寻找自己的代理人，所以自然形成了四分五裂的局面。

按照中国证券法第七条，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”证券法没有明确那家政府部门是“国务院证券监督管理机构”。但从实际情况看，证监会是资本市场监管的强势机构，尽管一行三会都有发言权（一行三会是：中国人民银行、证监会、银监会和保监会）。目前的监管格局是：公司债券已归证监会管，创业板也归证监会管，金融期货交易所还是归证监会管。但除去一行三会，其他政府机构也有意问鼎资本监管，问鼎证券监管。

2011年国家发展改革委员会忽然发力，抢占私募股权基金的监管制高点。2011年2月22日发改委下发通知，明确规定，“股权投资企业”规模达到5亿元以上，必须到发改委备案，对象涵盖原国务院批准股权投资及今年先行先试的地区。

在监管博弈中，发改委快手、快脚、快刀，先割了一大块上好的里脊肉给自己——5亿以上的私募股权基金，五花肉和下水——5亿以下的私募股权基金，则留给其他机构监管。

但也不可小看五花肉和下水：4.9999亿的私募股权基金，那也是很多的钱，而且私募股权基金是杠杆收购，随时可以摇身一变，放大数倍，数十倍。5亿元之下也有很多私募股权基金大虫。难道这些大虫不需要监管？不会的，还是会有人来监管的。只不过由谁监管尚未敲定。

监管之争是勇挑重担，越是艰难越向前，还是一事当前，先替自己打算？我们应当从积极的角度看问题。

发改委一向在国民经济中发挥着重要作用，曾有小国务院之称。为什么资本市场一来，发改委就要退避三舍，礼让三分？资本市场真有如此神奇吗？从某种意义上说，监管5亿人民币以上的私募股权基金，是发改委收复失地，把被颠倒的历史再重新颠倒过来。

而在证监会来说退一步也是海阔天空，而且可以以退为进。证监会原是一个副部级单位，苦熬数年之后才被扶正为正部级单位。各界对证监会颇有非议。既然其他政府部门要想监管资本市场，正好顺水推舟，让出部分监管地盘。监管分摊是利益分摊，也是责任分摊。虽然击鼓传花的游戏还在继续下去，但监管一家独大，无论如何担当不起责任。再者，资本市场监管这种事情也是看人挑担不吃力，自己做起来就未必那么轻松了。

证券法提到“对全国证券市场实行集中统一监督管理”。这里所说的“统一监管”，主要是指证券市场主要由中央政府监管，不容地方政府染指，而不是政府某一部门的“统一监管”。但在重利之下，许多地方政府也是蠢蠢欲动，大有不义之财，取之何妨的意思。各种各样的股权交易所大多由地方政府所主导。“发展多层次市场”的口号不仅是放松监管的诉求，也是监管分权的旗号——既然是多层次市场，多层次监管也顺理成章，势在必行。

监管不仅是权力，而且也是一种变相的财富。有了监管权力，就可以师出有名，没有钱可以有钱，没有人可以有人，没有地盘可以有地盘。在资本市场这个地方，大家恐怕还是为利而来。抢钱、抢粮、抢地盘。抢地盘很重要。有了自己的地盘，就可以蓄水养鱼。

在证券监管方面，美国也有政府部门地盘之争。美联储、财政部和证交会都是监管机构，经常乱作一团。若是要监管华尔街，这些机构就互相推诿，裹足不前，百般不愿意；若是帮助华尔街，这些机构又是争先恐后，你追我赶。

这些监管机构在金融危机中的表现就充分说明了问题。美联储是购入券商的有毒资产并实行货币无限宽松政策，为金融券商输血打气；财政部是到国会要款，救助金融机构；而证交会则是紧急叫停对券商不利的”裸售“（指手中没有证券，但却预先抛售证券）。

对于追讨华尔街的不义之财，美国各联邦监管机构却表现得很不理解，很不得力，经常按兵不动。倒是美国州政府冲锋在前。金钱攸关，不由得他们不急，金融危机中俄亥俄各退休基金投资A级证券的损失高达5亿美元。

从前我们总是说，美国是成熟市场，但金融危机之后我们发现，美国的资本市场也没有监管好，而且问题比中国的更加严重。香港没有监管好，英国也没有监管好。那么下一个问题就是：或许，资本市场的根本问题并不在于监管，而在于资本市场本身存在的问题。

（作者为中国政法大学教授）