樊红敏 ：以政治建设破解新农村建设的困局-

摘要：当前新农村建设陷入了“形式化”困境，其根源在于缺乏政治建设的跟进。要破解新农村建设的困局，必须把政治建设纳入到新农村建设的议题当中，着力调整与完善与农村社会相对应的基层政治体制、政府运行机制以及以农民权利为中心的政治关系。本文认为，新农村建设应该包括五大建设：政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态建设，其中政治建设是新农村建设的基础和前提。政治建设的根本目标是还权于民，其所面临的重要任务是调整中央与地方、国家与农民、城市与农村的关系。

关键词：新农村建设“形式化”困境政治建设五大建设

推进社会主义新农村建设，是党中央、国务院做出的具有深远意义的战略决策。重建乡村组织、重建乡村社会、重建乡村文化、重建富有魅力的乡村生活方式，被寄予了极大的厚望和期待。在有关新农村建设的研究中，有的提出以城市带动农村，以城市发展引领农村发展，从而实现城乡统筹。[1]有的提出通过改革土地管理制度和土地产权制度，通过“减少农民”、“增加市民”来解决中国的农村问题。[2]也有的提出以农村文化建设重建乡村社区共同体[3]，等等。城乡一体化、农民市民化、乡村共同体的复兴给我们提供了一幅新农村建设的美好图景，然而，一个充满悖论现象的现象是，新农村建设战略的实施和乡村治理危机以及与农村群体性事件为表征的农村社会不稳定几乎遭遇了同步过程，农村社会的发展已进入了一个新的临界点。在学术研究的主流话语中，“新农村建设”话语也很快被“农民维权”、“农村稳定”、“农村群体性事件”等新话语所取代。[①]是什么原因导致新农村建设陷入困境？中国式的新村运动以及乡村重建该何去何从？厘清这些问题对于中国的现代化、中国的政治发展都是至关重要的。本文认为，要突破新农村建设的困局，以“城市回馈农村”、“工业反哺农业”的方式实施乡村重建，政治建设作为新农村建设的支撑和基础，也是新农村建设绕不开的主题，是新农村建设成败的关键。

一、新农村建设的“形式化”困境

新农村建设是在过度城市化工业化的现代化战略之下，对城乡、工农业之间结构严重失衡的一种教正。不可否认，新农村建设战略实施5年以来，取得了一定的成效，如村村通工程使农村基础设施得到了很大的改善，新农村合作医疗、农村养老保险制度的探索实施使农村社会建设得到了较大的推进，大大缓解了农村的养老、医疗等难题。但当前农村的矛盾、农业的困境、农民的问题仍然明显，农民的边缘化地位依然没有实质性改变，农村的衰败依然在加剧。在2010年的中央1号文件中，中央提出了同步推进城镇化和新农村建设的“双轮驱动”新政，但“城镇化”已迅速占据公共领域，而最具社会主义性质和公共政策取向的“新农村”则似乎逐渐式微，正在渐渐淡出公众视野。“双轮驱动”变成了“一轮”动“一轮”不动。而从新农村建设的具体实践来看，新农村建设也陷入了“形式化”困境，所谓“形式化”困境，即新农村建设只重形式而缺乏实质性内涵，农民权益缺失的状况依然存在，城市剥夺农村的格局没有根本性改变。具体来说，新农村建设的“形式化”主要表现在：

第一，新农村建设成了示范工程、形象工程运动。一方面，新农村建设演变成了“新村庄建设”，只重形式而缺乏实质性内涵。在笔者几年来的跟踪调研中发现，“村容整洁”本来只是新农村建设中一部分，但村容村貌的硬件改造成为新农村建设的主要内容，有的县以军事化的方式要求所有村庄外墙一律刷白；有的县以行政命令的方式大搞“迁村并居”——所谓的“万人村”活动，并将其名之为“新农村”；有的县乡选取少数几个示范村进行所谓的宅基地集约开发活动，通过规划新的村庄住宅区，把节约出来的宅基地进行房地产开发，以此作为新农村建设的“亮点”。这些做法都停留在新农村建设表层，没有触及到新农村建设的实质性内涵。另一方面，新农村建设成了“示范村建设”。在新农村政策落地实施的过程中，县乡政府往往采取“典型政治”的策略，选取个别村庄作为“示范村”进行“典型建设”，为了突显政绩，不惜投入重金大拆大建，大涂大刷，把大量的财政资金都投入到了示范村建设上，既浪费了有限的财政资金，农民也不买帐。同时，县乡政府既无意愿也无能力在面上加大财政投入，非示范村难以得到支持，财政投入明显失衡。湖南省社会科学院进行的湖南省万户农户调查显示，在湖南省48253个行政村中，只有1211个村是新农村建设示范村[4]，惠及面只有2.5%。总体来看，农村公共产品供给不足的状况并没有实质性改变。

第二，城市剥夺农村，工业剥夺农业的现状没有实质性改变。新农村建设的主旨是工业反哺农业，城市支持农村，其核心是让农民共享改革发展的成果。但是，由于基层政府与农民的关系仍然是以政府为主导的封闭型关系模式，在行政推动型县域经济发展中，县域政府在征地、拆迁、招商引资、矿产开发等经济推动过程中以行政手段变相对农民进行剥夺，脆弱的村民自治难以有效抗衡基层政府的行政权力。县乡政府往往借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”，农民的弱势地位没有实质性改变；同时，在今天既有的城乡格局中，市场对农业、农村和以农民工为代表的农民的剥夺，也没有实质性改变。“市场”事实上是向城市倾斜的，以农民工为例，一个农民工的劳动报酬和一个城市户籍职工的劳动报酬在同等条件下相差至少是每月600元。[5]实际上，两者的差别可能要远远高于这个数字，即便仅以600元计算，全国1亿多农民工每年给城镇创造的超额剩余积累就达1万亿元以上。新农村建设5年多以来，依然没有走出城市剥夺农村、工业剥夺农业的制度锁定状态，其直接后果就是农村中公共服务、公共产品的凋敝与匮乏，农村社会的进一步衰败，以及农村的文化匮乏。一个值得引起注意的现象是：当前基督教在农村地区发展迅速很快，越来越多的村民不断地加入了各种教会，与之形成鲜明对比的是，各个村庄的文化站成了“空壳”。

第三，农民的权益得不到有效保障，农民的弱势地位没有实质性改变。新农村建设5年以来，农民权益缺失的状况依然不容乐观：农民土地权益缺乏保障，失地农民已成为严重的社会问题；1亿3千万进城务工人员缺乏权益维护机制，不能享受城市居民同等的基本公共服务，大部分人仍处于“二等公民”地位；农村生态环境进一步恶化，农民的环境权利受到侵害，如各地大量暴出的贡中毒、铅中毒、地下水污染等，如近期陕西省凤翔县、湖南省嘉禾县等地的血铅中毒事件等等；农民权益经常受到强势群体的挤压和侵害；这些与我们规划的新农村完全背道而驰。其直接后果是农村社会冲突日益严重，群体性事件呈直线上升趋势，农民对地方政府的信任危机正在不断加剧，并加速上移，让农民共享改革成果的新农村建设良好初衷也落了空。

二、政治建设缺失是新农村建设“形式化”的根源

新农村建设的“示范村化”、城市剥夺农村的格局、农民的弱势地位，这些问题与困境与农村基础设施建设、农村公共产品的供给、农民素质的提高、促进农民就业与增收、甚至包括农村金融问题的解决等等的热议和期待形成了鲜明对比。究其实质，新农村建设“形式化”的根源还是在于与农村社会发展相联系的上层建筑如政治体制、政府运行以及以农民权益为核心的国家与农民关系没有实质性改变，也就是说，其根本的原因还在于缺乏政治建设的跟进。当前新农村建设中成效比较明显的是社会建设，比较受到重视的经济建设，引起关注的是生态建设，正大下大力气抓的是文化建设，唯有政治建设，既没有纳入新农村建设的议题，也没有引起官方和学界应有的重视，更没有具体的举措和目标。甚至很大一部分人认为所谓新农村建设就是农村经济发展、社会发展，这固然没错，但若没有政治建设作为新农村建设的前提和基础，农村经济建设、社会建设、文化建设、生态建设就缺乏支撑和保证。一方面政治建设承载着新农村建设的价值内涵——农民权利的回归；另一方面，政治建设意味着与新农村建设政策落实紧密相关的一系列制度安排，没有相应的制度安排作为实施新农村建设的制度保障，经济建设、社会建设、文化建设、生态建设的发展就具有偶然性、个别性，既便一时取得较大的成效，也难以获得持续性发展。因此，必须把政治建设纳入新农村建设的议题，新农村建设应该包括五大建设：即政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设。

就政治建设的具体内涵而言，所谓“政治建设”是指在新农村建设中与农村社会相对应的基层政治体制、政府运行机制以及以农民权利为中心的政治关系的调整与完善。从其实质上来看，所谓政治建设就是以农民权利为中心的国家与农民关系的重塑。从当代中国发展历程来看，中国革命取得成功之后一个重要任务就是实现以工业化、城市化为目标的现代化，而现代化的原始积累主要来自于农村和农民，因此在国家与农民的关系上，国家通过建立高度集中的动员型体制以动员、命令以及下派任务的方式从农村汲取资源。[6]改革开放后，以家庭联产承包责任制以及农民的自由流动为代表，国家与农民关系从政策上进行了大幅调整，但整个农村政治体制没有根本性改变。改革开放30多年以来，国家向土地、向人力、向资源索取，获得了GDP快速增长，但这种增长已到了临界点，农村的自然环境、道德生态、人文生态、干群关系等等，都到了黄色或红色警界线。而政治建设的滞后导致与农村社会相对应的县域政府一方面是没有能力主导新农村建设，而陷入形式化的政绩工程，另一方面“以GDP论英雄”的考核机制使县域政府没有意愿进行新农村建设。也就是说，当前农村政治体制和运行机制难以适应新农村建设要求。具体来说主要表现在：

第一，县政的边缘化，导致县域政府能力持续弱化，新农村建设主导乏力。连接广大农村社会的基层政府是县，虽然乡镇也是直接与农民打交道的一级政府，但县级政府的高压、“乡财县管”的财政体制的跟进、垂直单位的排挤，使乡镇作为一级政府的权力空间被挤压殆尽，乡镇空有政府之名而无政府之实，因此所谓的“农村基层政府”实为县级政府。县政上接中央，下连民众，是国家与农村社会的接合部，作为地方决策中心，是中央领导与地方治理的“接点”[7]。显而易见新农村建设政策的落实，县一级政权发挥着关键性的作用。作为直接管民的一级完备政权，县域政府对新农村建设的态度与能力至关重要，它决定着供给什么样的游戏规则和供给多少政策实施资源。可以说，新农村建设成在县，败也在县。但在当前的政治体制之下，层级越往下地位越边缘化，县这个最重要的地方治理单位则处于最边缘化的地位，甚至在某种程度上已经恶化为整个政治系统的薄弱环节和脆弱地带。而从社会经济方面来看，因为单纯地把现代化理解成城市化和工业化，作为乡村象征的县自然得不到重视。在一定程度上，县政处于政治(行政)和经济双重破产状态，根本没有能力对新农村进行大力投入，这一点中西部地区特别突出。显而易见，县政的边缘化，使县域政府能力持续弱化，其后果是县域政府没有能力进行新农村建设，而在新农村建设政策实施中“形式化”执行。

第二，压力型运行机制和以GDP为中心的政绩考核制度，使县域政府和官员缺乏新农村建设的动力和意愿。目前国内很多文献详细分析了上级政府如何通过立“责任状”、“军令状”的方式，向下级政府下达指标、分解任务以及实行目标责任制。其中最有影响的是荣敬本等提出的压力型运行机制，所谓压力型运行机制是指县乡为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。[8]对各级政府官员的政绩考核方式与此类似。在这种逐级通过量化指标进行压力传递的过程中，一些能够量化和可以考核的指标成为关键性、决定性指标，如经济增长、财政收入增长，计划生育、上访人次等等，数目字作为政府层级间的治理工具蜕变为“以GDP论英雄”。在官员“政治锦标赛”[9]式的激烈的政治晋升竞争中，那些只有长期才能见效的、不方便量化的职责和职能因为其不可测量和“不可见”，下级政府和官员往往就会缺乏动力而形式化执行。一方面，新农村建设是一个长期的过程，不可能一下子见到效果，另一方面，新农村建设需要巨大的资金和投入，因此，只要以GDP为中心的压力型运行机制和政绩考核制度没有根本性改变，县域政府和官员必然惟GDP之马首是瞻，缺乏推进进行新农村建设的动力和主动性。

第三，缺乏有效的农民制度化参与和利益表达机制，农民的主体地位缺失。广大农民还没有真正成为独立的利益主体，还不能建立自己的利益表达机制，农民权益经常受到权力和资本等强势群体的挤压和侵害。由于地方政府经济发展的行政化，权力与资本结盟所形成的利益链条，已经在县域形成了一个强势利益集团，在招商引资、矿产资源开发、建筑拆迁、征地过程中，一旦企业与农民发生纠纷，政府往往以“长远利益”为借口，不惜牺牲、损害当地农民利益。在群体性事件处置中，一些县政当局武断地将利益纠纷定性为“农村黑恶势力作怪”，随意动用强制性权力对“利益受损群体”采取震慑打压的方法。在村民权益缺乏实质性保障的情况下，其抗议行动也往往会演变成“上访”与“维稳”的闹剧。2010年9月10江西省宜黄县凤冈镇强拆引发的又一起农民自焚事件为我们敲响了警钟，缺乏有效的农民制度化参与和利益表达机制，就不会有“新农民”，更不会有“新农村”。农民权益和农村经济社会发展、农村稳定和谐有着极大的关联，在农民主体缺位的情况下，没有农民的积极参与和创造精神的发挥，新农村建设不可能成功。

三、政治建设的根本目标和重要任务

应当充分认识到，城市化不可能化掉中国的农村，更不能以牺牲农村为代价进行片面的城市化。在中国城市化的漫长道路上，即便按照官方公布的我国城市化率每年保持提高1个百分点来计算，到2030年的城市化率最高也只能达到74%，以那时的15亿人口计算，仍然有近4亿农民生活在农村，以世界标准来看，这仍然是一个巨大的数字。因此，新农村建设不是权宜之计，而是国家长期整体发展的需要。坚定不移地推进新农村建设，事关中国现代化建设的成败，也是中国现代国家构建过程中国家整合的重要目标和任务。县政的边缘化、压力型运行机制和以GDP为中心的政绩考核制度以及农民利益表达机制的缺失，都指向了新农村建设的体制困境，要破解新农村建设的困局，必须把政治建设纳入到新农村建设的议题当中，着力调整与完善与农村社会相对应的基层政治体制、政府运行机制以及以农民权利为中心的政治关系。政治建设的根本目标是还权于农民，还农民以国家主人翁地位，其所面临的重要任务是调整中央与地方、国家与农民、城市与农村的关系。具体来说：

第一，以“省管县”改革为契机，深入推进行政管理体制改革，调整中央与地方的关系，以解决新农村建设政策执行中的悬置和异化问题。当前的行政管理体制是“谁主管、谁负责”的行政发包制，上级政府把行政权、人事权、司法权等相关权力都“打包”给了第一行政责任人，同时以量化考核的方式和以GDP为中心的政绩考核制度相结合，监督和控制下级政府和官员，大大强化了地方政府的公司化和政府职能的扭曲，这也是新农村建设形式化的体制性原因之一。因此，要改革当前的压力型运行机制和以GDP为中心的政绩考核制度，让政府回归其本位。另一方面，以省管县财政体制改革为契机，积极推进省直管县改革，减少行政层级，建立中央和县政的直接关系，改变县政的边缘化地位，以解决政策执行中的悬置和异化问题。

第二，通过县域政权建设，重构国家与农民的关系，充分发挥农民在新农村建设中主体作用。县政作为国家与农村社会的联结点，作为地方决策中心，是建立农民制度化参与的有效单位。要通过农民对县域政治的制度化参与，重构国家与农民的关系。要重构国家与农民的关系，关键是建立县域政府和农民之间的制度化关联。当前各地都开展了县委书记和县长大接访活动，一些地方有固定的县委书记接待日，一些地方把县主要领导的电话在地方电视台予以公布，这种非制度化的方式部分地缓解了政府和农民之间的紧张关系。但只有高度制度化的机制才能真正解决执政党、政府和农民的关系问题。这一问题意味着要处理好要处理好县委书记、县长和县人民代表大会之间的关系。在已有的制度框架内，通过充分发挥人大的政治授权的功能，真正建立执政党、政府和农民之间的制度化关联。再一个是要解决农民对基层治理的制度化参与和农民的利益表达问题。通过农村自组织的发育，让农民以组织化的方式实现利益表达和利益均衡，是培育新农民，建设新农村的关键。在韩国七十年代新农村运动中，政府的财政投入并不大，除改善农村居住环境和基础设施之外，重建农村基层组织，提高农民自我管理能力就是其中非常重要的内容。归根结底，新农村建设的主体还要回归农民本身。新农村建设的根本是还权于农民，恢复农民的主体性价值。

第三，通过建立公共财政体制，调整城市与农村的关系，实现城市与农村的平衡发展。中国的财政体制是与以城市为中心的现代化战略相适应的吸取型财政体制，虽然也被称为“财政分权化”体制，但90年代中期分税制改革以后预算收入越来越集权化，预算支出高度分权，尤其是预算外资金处于完全分权的状态，这也加剧了各级地方政府的GDP冲动。法国著名思想家布丹很早就强调公共财政对于国家运作的决定性意义，并形象地将公共财政比作国家的神经。当前一方面要根据公共产品的受益范围决定各级政府的职责分工，然后根据各级政府的职责决定财政收入的分配和再分配，改变当前的财权不断上收、事权不断下移的现状，通过税收分权的方式建立政府间的财政关系，改变农村公共产品供给严重不足问题。另一方面，在税收分权的基础上，在横向上要发挥基层政府人大公共预算控制和监督作用，使财政支出公开化、透明化、程序化。

注释：