财新《中国改革》 记者 段宏庆 2011年第9期
推动中国的信息公开制度，媒体记者应更多参与具体的法律实践。要时常想到，有一口叫做《政府信息公开条例》的大钟在期待敲击
美国法学家罗斯科·庞德曾言：“法律的生命在于实施。” 但现实中，法律得不到实施的情况却并不鲜见。尤其是在中国这样一个转型国家，更为普遍的现象是，相当一部分法律法规出台后被束之高阁，不能得到有效推行。
造成上述现象的原因很多，有立法缺陷问题，也有权力机关基于政治考虑或是利益作祟等因素不愿推行的问题，但是，也不乏民众对法律的具体规定利用不足的问题。
2008年5月正式实施的《政府信息公开条例》，是中国近年来重要的立法之一，对于推进中国的民主与法治建设具有现实的作用，对中国的政治体制改革也具有深刻的影响。
但这样一部重要的法规，实施三年来取得的效果并不尽如人意，其中一个现象更是特别值得关注，即中国媒体在推进这部法规实施方面的双重表现。
首先是报道方面，中国媒体的表现无疑是非常积极的。无论是信息公开立法还是信息公开案件，中国媒体都给予了极大关注。
与此相对应的是，中国媒体在主动实施政府信息公开法规的方面几乎毫无作为。政府信息公开制度分为主动公开和依申请公开两种形式，主动公开是政府部门根据法律规定，通过一定的平台（如官方网站等），将其掌握的信息主动向社会公开；而依申请公开则是公民、社会团体等依法向政府部门提出申请，要求其公开相应信息。
依申请公开的主体，从世界各国的情况来看，尤其是在美国，新闻记者以及媒体是非常主要的申请力量。可以说，申请信息公开已经成为美国记者及媒体重要的获取政府信息的手段。
2011年4月，在财新传媒主办、耶鲁中国法中心合办的“法治进程中的新闻专业主义”研讨会上，《纽约时报》集团的副总法律顾问戴维·麦克劳（David McCraw）曾作专题介绍。《纽约时报》记者申请政府信息公开的情况是非常普遍的，而当记者申请信息公开不成功——即政府部门拒绝公开，戴维·麦克劳及其法律团队就会出马，协助记者和政府部门进行沟通、甚至通过诉讼要求信息公开。其中包括《纽约时报》获得2009年普利策新闻奖的调查性报道“电视评论员幕后的五角大楼黑手”（Behind TV Analysts, Pentagon’s Hidden Hand）。该报道揭露了一些美军高级将领退休后担任广播和电视评论员，但实际上他们受五角大楼（即美国国防部的代称）续聘，从而为伊拉克战争辩护的过程；报道还揭示多位将领曾为从政策中获利的公司辩护。这篇报道的核心事实材料就是《纽约时报》持续数年向美国国防部申请信息公开，甚至不惜诉诸联邦法庭，最终胜诉之后获得的。
与美国的情况相反的是，中国的《政府信息公开条例》实施三年多以来，至今没有一起中国媒体或中国记者申请政府信息公开的诉讼——至少是没有这方面案件的公开报道；而自2002年底中国首部地方规章《广州市政府信息公开办法》出台以来，近九年的时间中，只出现了一起记者申请政府信息公开的案件。这个案件结果以原告撤诉告终，而且原告是以公民身份起诉的。可以说，中国至今没有一起真正意义上的媒体申请政府信息公开的诉讼。
这就是中国媒体在推进政府信息公开进程中的两面性：在报道他人案例中，积极主动；但媒体自身却几乎不去利用这个重要的法律工具。
政府与媒体关系的重构
中国媒体之所以极少申请政府信息公开，一方面有媒体自身的特性，即新闻报道的时效性要求。新闻强调的是一个“快”字，但申请政府信息公开，需要遵循法定程序。从申请提出到政府部门答复，有一个相对漫长的过程。很多时候，往往是政府机关尚未答复，媒体的报道时限已到。记者往往不得不选择其他获取政府信息的方式，比如通过政府的宣传部门申请采访。
而政府宣传部门的存在本身也是中国一个比较特殊的现象，他们一方面承担着政府机关对外形象宣传的职责，另一方面也发挥着限制媒体的功能。因此，中国媒体同政府部门打交道，几乎都得通过宣传部门，而不是联系负责政府信息公开机构。
这种状况带来的弊端是，因为宣传部门不是法定的政府信息公开机构，其工作模式是请示领导，或者与其他部门协商。这样的工作模式带来的实质性结果往往造成法律执行的不协调，很多时候不是在“依法办事”。
法国学者托克维尔在其名著《论美国的民主》一书中写道：“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。因此，所有的党派在它们的日常论战中，都要借用司法的概念和语言。”
而在中国，有些时候却恰恰相反。本来可以通过司法解决的问题政治化，信息公开问题在一定程度上也是其中之一。
因此，在中国未来的政府机构改革，如何更好地给宣传部门定位，如何转变“报喜不报忧”的宣传体制，真正打造“阳光”政府，切实推进信息公开，将是一个重要的改革课题。
另一方面，中国的媒体也应该更多学会同政府信息公开机构打交道，改变过去长期依赖宣传部门的习惯。
成功率低严重影响申请人信心
中国媒体不愿意申请政府信息公开的另一方面原因是申请无用。根据中国社会科学院法学所发布的《中国政府透明度年度报告（2011）》，2010年10月22日至12月15日，中国社科院法治国情调研组（下称调研组）对中国43个较大的市、59个国务院部门的政府网站进行了调研。调研组的调研人员并以个人名义，在线提交信息公开申请。对59个国务院所属部门，调研人员申请获取2010年1月至申请时该部门因公出国出境考察的人数及经费使用情况；对43个地方政府，申请公开的是该政府辖区内2010年度食品安全执法检查信息。
最终结果不令人乐观：59个国务院部门，只有49个部门的政府网站设置了依申请公开栏目，比例为83.1%；在法定期限内，有18个部门回复了申请，仅为受申请部门的30.5%；而上述回复中，只有4个部门直接公开有关信息或者告知获取信息的方式，4个部门拒绝公开信息，3个部门表示不受理申请，7个部门要求补正申请资料。这意味着，申请信息公开的成功率只有6.7%。
而43个地方政府，有40家地方政府网站设置了依申请公开栏目，比例为93%；法定期限内，有10家回复，占被调查的地方政府的23.3%；其中只有两家政府直接公开有关信息或者告知获取信息的方式；7家政府表示不受理申请；1家政府要求补正申请资料。信息公开申请的成功率只有4.6%。
《南方周末》曾经在2010年5月20日做过一个调查，该报记者通过发送传真并电话确认的方式，向中国内地的29个主要城市的环保局（四个直辖市和除拉萨、海口之外的所有省会城市、自治区首府），申请公开当年1月-5月该局辖区内受到环境行政处罚的企业名单及处罚事由。结果亦不令人乐观：无正式回应的占45%，有回复但直接拒绝公开的占14%，即便不考虑信息公开质量的情况，成功率也仅为41%。而需要注意的是，环保部门已经是中国政府部门中相对比较注重信息公开的行政机关。
上述情况无疑也是造成中国媒体记者不愿意申请信息公开的重要因素，尤其是大量接触社会现实的一线记者，看到诸多不成功的案例，更加难以将采访精力和时间花在无用的信息公开申请上。
但越是面对这样不尽如人意的状况，媒体就越应该发挥作用。前述社科院法学所和《南方周末》的两个调查结果也显示，尽管同样是申请成功率不高，《南方周末》获得的反馈都高于社科院法学所的调研组。因此，中国媒体记者，应该有更多的信心去申请信息公开。
信息公开不能只是“一个人在战斗”
中国媒体记者不愿意申请信息公开的一个更重要的因素是，中国记者特殊的生存环境。中国记者很多时候都感觉是“一个人在战斗”。
本文前述的中国迄今惟一一起记者申请信息公开的诉讼，当事人名叫马骋，原为《解放日报》的资深政法记者。他于2006年4月18日采访上海规划局遭拒后，当月23日依据当时的《上海市政府信息公开办法》申请信息公开，仍然被拒，遂于当年5月18日以个人身份提起诉讼。该案件一时引起各方关注，被法学界及舆论界视为一场具有重大历史意义的诉讼。但马骋起诉后受到了诸多压力，当年6月7日被迫撤诉。即便他已经撤诉，仍然被调整了工作岗位，被安排到《解放日报》集团下属的《报刊文摘》做编辑，脱离了采编的一线工作岗位。
中国《政府信息公开条例》出台后，马骋再次以个人身份于2008年4月8日向上海市规划局申请信息公开，于当年5月16日获取要求公开的信息文件。但文件内容却不符合他的申请要求。马骋交涉未果后，6月26日再次向法院起诉规划局。但7月9日，法院明确表示对他的起诉不予受理。
据马骋介绍，由于申请政府信息公开，他个人遭遇了诸多“意外”，除了被调整工作岗位，他的高级职称评定也被否决。为此，他于2010年4月向上海市人力资源和社会保障局申请信息公开，要求公开上海市新闻高级职称评审委员会批准成立的文件。但遭到拒绝，该局回应不能信息公开的理由是：会影响社会稳定。
此外，马骋2010年2月22日去小学接孩子，在校门口因停车剐蹭的小纠纷却遭人严重殴打，而上海市徐汇区警方4月27日作出的处理却是认定“互殴”。马骋提起行政诉讼，法院于9月30日判决撤销警方的不处罚决定。但是，随后徐汇公安分局再次作出不处罚决定。马骋再次起诉，被判决败诉。
马骋继而于2010年8月向徐汇公安分局申请公开相关治安处罚案件信息，申请未果后提起诉讼。2011年4月一审判决马骋败诉，5月底二审维持了原判。
马骋感慨地对笔者表示：“我状告信息公开案没有一个胜诉过！……与又臭又硬的‘衙门’打官司，胜诉几乎是天方夜谭。百姓只能留下一个个败诉记录让身后的历史予以评判。”
与马骋的遭遇相对比，美国记者在申请信息公开的时候，从来都不是一个人在战斗。本文前述的《纽约时报》记者戴维·巴斯托（David Barstow），当其向美国国防部申请信息公开不成功后，报社的法律顾问迅速介入，并最终打赢了同五角大楼角力的这场艰难诉讼。没有报社的支持，就没有巴斯托获得普利策奖的机会。
这样的情况，在其他美国媒体中也同样存在。彭博新闻社记者马克·皮特曼（Mark Pittman）的经历就更为典型。2008年金融危机时，美国央行（联邦储备委员会）向诸多投资银行做出拯救计划，提供总计2万亿美元的贷款。马克·皮特曼为此于当年5月21日向美联储申请信息公开，要求公布贷款细节。因为美联储的钱实际是纳税人的钱，公众有权知道自己的钱花在什么地方，如何花的。
美联储拒绝后，马克·皮特曼继续申请并增加了申请公开的范围和要求。对此，彭博新闻社给予了极大支持，并于当年11月7日向美国联邦法庭起诉了美联储。
美国联邦地区法院于2009年8月24日判决彭博新闻社胜诉，但美联储提出了上诉，案件没有结束。而就在这一年的11月25日，马克·皮特曼因为心脏方面的疾病辞世于纽约扬科斯，终年52岁。
马克·皮特曼辞世后，彭博新闻社同美联储的诉讼仍然继续，最终于2011年3月21日，美国联邦最高法院做出的一项不受理美联储上诉的决定，确认了彭博新闻社的最终胜利。美联储也最终公开了相关文件。
通过上述对比，要真正推进中国的信息公开制度，增加中国记者申请信息公开的积极性，记者身后的媒体是非常重要的因素，如果媒体不能为记者提供强大支持，记者总是“一个人在战斗”，最终结果不容乐观。
期待公益组织的力量
在美国，推进信息公开制度发展的进程中，还活跃着一群重要的社会力量，这就是各种公益组织。而许多公益组织，会主动帮助媒体或者记者申请信息公开。
比如耶鲁大学法学院有一个名为“媒体自由和信息获取的实践课”（Media Freedom and Information Access Practicum，下称MFIA）。该实践课主要是组织法学院学生参与增加社会透明度的法律实践，甚至可以帮媒体或记者打官司。诉讼经费由耶鲁大学法学院支付，这样大大减轻了媒体或记者个人的压力。
2010年11月，MFIA帮助《纽约时报》打赢了一场针对美国财政部的信息公开诉讼，迫使美国财政部不得不公开其下属的海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control，下称OFAC）的一些相关政府信息。这些信息显示，OFAC在私底下给一些指定公司颁发“特别贸易许可证”，允许它们与伊朗、苏丹等被美国列入“恐怖主义名单”的国家进行私下贸易。这些贸易许可证近一万份，主要给一些专门出口爆米花、口香糖、香烟、保健品、辣椒酱和体育器材的大公司。根据这些信息，《纽约时报》于当年12月23日刊发了一篇深度报道“美国承认同黑名单国家进行贸易”（U.S. Approved Business With Blacklisted Nations）。当然，该报道并没有简单地仅将问题关注点放在OFAC私下发证的问题上，而是关注美国法律制度的漏洞，揭示了外交政策与法律规定之间的不一致，导致美国政府出现的表里不一的现象。
对于MFIA在诉讼中的作用，《纽约时报》副总法律顾问戴维·麦克劳表示了对其的感谢。参与了该诉讼的耶鲁法学院学生之一的杰里米·库特纳（Jeremy Kutner）告诉笔者，目前MFIA还有别的信息公开案件，一个起诉纽约警察局的官司在同《纽约时报》合作。据他介绍，MFIA大概一学期能帮助媒体做四到五个类似《纽约时报》这样的信息公开诉讼。
在哈佛大学法学院，也有一个公益组织从事媒体服务，名为“公民媒体法律项目”（The Citizen Media Law Project，下称CMLP），这个组织主要是从事对草根媒体或者公民记者的法律援助。该组织主任戴维·阿蒂亚（David Ardia）早年曾是《华盛顿邮报》的法律顾问，有着丰富的媒体诉讼经验。他告诉笔者，之所以从事公益事业，很大程度是因为看到信息化社会发展，涌现出大量草根阶层的媒体及记者。但这些媒体或记者往往缺乏法律指导，包括不知道如何利用信息公开法律获得政府信息，而他本人很乐于去做这个工作。该组织编写的相关法律指导手册等材料，均可在网上免费下载，与此同时，该组织还有200余名志愿的媒体律师队伍，可以义务帮助公民记者进行包括信息公开在内的媒体诉讼。
除了上述大学的组织，美国社会从事媒体法律服务的公益组织还有很多。如纽约的“媒体法律资源中心”（The Media Law Resource Center），华盛顿特区的“新闻自由记者委员会”（The Reporters Committee for Freedom of the Press），旧金山的“宪法第一修正案项目”（The First Amendment Project），等等。这些组织共同的特点都是拥有专业的律师，从而可以很好地为媒体和记者提供服务。
目前在中国，专业的媒体律师数量很少，专门从事为媒体提供法律服务的公益组织则从未听说。这显然也是中国信息公开制度发展的一个制约因素。
综上所述，要真正推动中国的信息公开制度，媒体记者应更多参与具体的法律实践。与此同时，政府体制改革以及公民社会的建立也是必不可少的条件。
事实上，推动中国法治的进步需要社会全体成员的参与，诚如19世纪的德国法学家耶林的名言：“法是不断的努力。但这不单是国家权力的，而是所有国民的努力。”
一位在北京打工，名叫何正文的普通农民工，曾在接受财新《中国改革》记者采访时，说过一句朴素却寓意深刻的话：“法律就是国家铸的一口大钟，你不去敲，它就永远不会响。”
在这个意义上，中国的法治之路就是不断敲响一个又一个沉寂的法律之钟的过程，而任何人都可能、也应当成为敲钟者。
作为中国的媒体记者，则应该时常想到，有一口叫做《政府信息公开条例》的大钟期待敲击。 ■
本文系作者在耶鲁大学法学院中国法律中心访问期间的研究课题之一。感谢耶鲁中国法律中心主任葛维宝（Paul Gewirtz）、中心副主任贺诗礼（Jamie Horsley），以及北京办公室负责人魏梦欣（Katherine Wilhelm）的指导与帮助。
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