包淳亮：普京重任总统对于俄国体制的意涵
（2011-10-05）
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包淳亮
俄国总统梅德韦杰夫与总理普京已经宣布，由普京代表统一俄罗斯党竞选下一任俄国总统，由此将形成新一阶段的普梅联盟。不少论者质疑这是俄国民主的倒退，笔者并不如是看。
俄国自苏联后期形成以党书记兼任国家元首的惯例以来，即为国家领导人与政府领导人分立的“二元领导模式”。党的总书记直接控制一些国家部门，如国家安全会议（KGB）、国防部、外交部、内务部、总参谋部、军事工业委员会以及主管意识形态的“真理报”等，经济事务则由总理负责。此种权力分配，对后共俄国的政治体制具有很强的示范效果。
叶利钦（耶尔辛）担任俄罗斯总统后，虽然进一步集中权力，使总理的权责缩小，似乎使俄国形成了超级总统制；但在破碎的政党体系下，其施政依然多所阻碍。到普京掌政，在第一任期内将地方权力向上集中，使国家威望有所复苏；第二任期时国会已形成支持政府的所谓政权党，于是政府效能更为提升。两任总统之后，普京转任总理，使此职务在个人因素的作用下地位大幅提升，一些人由此对俄国政治产生了错觉。其实，让普京饱受讥评的“强人政治”一词，仍是认识俄国现实的钥匙。
在普京个人的考量之外，当前的俄罗斯出现了两个新趋势，也使普京重任总统有其理据。首先是在俄国终于出现了政权党；学者指出，化解府会冲突的途径，就是总统和国会多数党同属一个党派，在此状况下，二者可以透过党内的协调机制来维持和谐，而“统一俄罗斯党”的出现，无疑使俄罗斯的政治显现出了稳定，而稳定的政局减少了改变成文体制的动机。既然成文体制不宜变更，而总统一职法定权力较大，普京留恋总理职务的动机就不存在，返任总统的动机因此难以阻遏。
其次，二元领导体制已成为一种欧亚大陆的跨国的政府体制，使俄国的政府体制改革有可能受到羁绊。这表现在“上海合作组织”的运作方式上，此一欧亚大陆的重要国际组织设立了“元首理事会”与“政府首脑理事会”，由参与各国的国家元首与政府首脑分别参加，表明在其成员国之间有一相似的二元领导体制。元首理事会讨论经济的重大议题以及军事、安全议题，政府首脑理事会则讨论更具体的经济议题，如金融、运输。这种安排，意味二元领导体制成为在欧亚大陆具有普遍意义的政治体制，并且对各个职务有了相对明晰的权力划分。
强势的政权党、欧亚大陆共通的二元领导体制，连同任期制，这三个特色都与中国大陆相似，而与美国的总统制、英国内阁制，甚至与法国式半总统制相距较远。在普京宣布再度参选总统之后，以总统为核心的二元领导体制已进一步被强化，使之可能在俄罗斯长期发展。由此来说，对于当前的俄国而言，眼下政治问题的核心不是民主，而是参考中国式的干部甄拔与退休机制，以建立稳定的执政团队，并避免领导人终身制的复辟。
作者是中国科技大學（台北）助理教授
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