改革开放三十年来, 如果说有一项改革持续而没有中断的话, 那就是政府机构的改革。在五年一次的党代会和人代会换届之际, 它都会成为主政者思考的重点, 成为人们关注的焦点。在中共十七大和十一届人大召开之后, 构建大部制成为这种改革在今后一段时期的核心任务。学术界尤其是政治学与公共管理学界对此有比较大的兴趣, 并产生了不少解读性的文字。本文试图从国家构建的角度来分析大部制的意义、内容和前景。
一、现代国家构建的含义
国家构建的研究源远流长, 现在之所以引起广泛的兴趣, 一个重要原因是一些发展中国家治理失败,而简单的自由民主方案并不能带来优良治理。福山继《历史的终结》之后, 对治理失败现象进行了反思, 又写了《国家构建》一书。他认为通向自由民主的过程并不是自动自发的, 而必须以构建优良治理的政治实体为先决条件, 非洲一些国家采用肤浅的自由化方案,结果成为软弱无能国家或失败国家, 留下了许多严重问题。[1]其实, 在福山之前, 中国学者王绍光就已经研究了这个问题, 他在《中国国家能力报告》中强调国家能力的重要性, 并列举了四种国家能力。[2] 他们的研究表明, 现代国家不仅应该是一个民主的国家, 而且应该是一个有治理能力的民主国家。在这个意义上, 我们可以将现代国家构建界定为: 不断调整国家机器, 使之适应现代经济和社会生活, 以更有效地实现国家目标, 并使自身得以存续和发展。在这个过程中, 有两个相互关联又相对独立的目标: 理性化和民主化。所谓理性化, 就是让国家机器变得更有效率、更加规范。[3]所谓民主化, 就是让国家机器变得更富参与性和竞争性。[4] 这两个目标在实现过程中既可以同步进行, 也可以相对分开。就各国的经验来看, 如果理性化的目标先于民主化的目标, 现代国家构建的过程就较为顺利一些。因为一个国家机器常常是通过强力建立起来的, 首先得让它能够做事, 然后才能让越来越多的人参与进来。
中国自改革开放之后, 为了适应新的经济社会形势, 国家机器也开始了调整。一方面, 中国政府大力强调民主, 并积极稳妥地适时推进行政管理民主化进程; 另一方面, 切实并较有成效地实施政府治理创新变革, 使理性化目标日益显现。行政和司法领域的改革就是实现这种目标的重要表现。
二、理性化内容与以前的努力
理性化主要解决的是国家目标与手段的一致性,国家可以自主地运用可持续的低成本 / 高收益手段来实现所设定的目标。马克斯·韦伯总结了五个方面的内容:( 1) 暴力工具的合法垄断;( 2) 强调程序的法律;( 3) 专业化的官僚队伍和职业政治家( 4) 持续健康的经济政策;( 5) 法理型的合法性。[5]他对国家理性化内容的概括在当前的研究中仍然占据核心地位, 也具有较强现实解释力。
我们有必要先回顾一下以前的几次政府机构改革在国家理性化方面取得的成果。
1、1982 年改革
这次政府机构改革是在实行改革开放不久, 主政者意识到建立一支年轻、专业、高效的干部队伍对于现代化事业是非常重要的。改革开放之前“又红又专”的口号也在在某种程度上反映了这种意识, 但没有改革开放之后那么强烈。这次改革的直接成果是:( 1)开始废除领导干部职务终身制, 加速了干部队伍年轻化, 部委的领导班子成员的平均年龄从 64 岁减到 60岁, 局级干部的平均年龄从 58 岁降到 50 岁;( 2) 精简了各级领导班子, 国务院各部委领导通常设一正二副, 一般不超过一正四副。但这次改革在专业化方面成就不大, 因为这取决改革前的教育状况; 政府职能没有转变, 因为市场化的改革还没有全面推行。
2、1988 年改革
这次政府机构改革是一次拐点式的转折, 意味着国家机器在应对现代经济的过程中出现重大调整。它的核心目的是“转变政府职能”, 而且是在想大力推进政治体制改革和经济体制改革的背景下提出来的。具体成果是调整和减少了专业经济管理部门。这次改革确定的部委框架一直延续到现在, 譬如说, 当时撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部, 组建能源部, 成为现在能源局的前身, 其改革的力度是很大的。但由于一系列复杂的政治经济原因, 原初所提转变政府职能的目标没有实现, 原定的改革任务也暂缓进行。
3、1993 年改革
这次改革是在 1992 年邓小平南巡讲话后进行的, 当时中央明确了经济改革目标是建立社会主义市场经济体制。人们感到, 在市场经济条件下, 政府机构必须改革, 因而有必要继续推进 1988 年的改革。由于市场经济体制刚刚开始建立, 政府机构改革的具体目标仍然不很清楚。本来, 工业经济部门应该减少、压缩甚至撤销, 但在这次改革中, 这类部门似乎不减反增。譬如说, 机械电子部合并本来是 1988 年改革的一个成果, 1993 年又被拆成机械部和电子部; 能源部本来是在三个专业经济部门的基础上建立的, 1993 年又被撤销, 设立了电力部和煤炭部。可能还有一个原因就是当时各个工业经济部门都面临着市场化的任务,主政者希望让政府机构改革先缓一缓, 以免给市场化改革带来更多的压力。
4、1998 年改革
这次改革是在政府机构设置与市场经济发展的矛盾日益突出的背景下进行的, 也是改革开放后力度最大的一次, 其主要目的仍然是转变政府职能, 核心任务是解决政企不分问题。其突出成果是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。它们共有 10 个: 电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这些工业经济部门实际上是国家与企业之间的“二道贩子”, 在资源分配中雁过拔毛,阻碍了市场经济的发展。 这次改革受到“小政府”观念的影响, 在对企业和市场松绑的同时, 也忽视了许多应该由政府承担的职能。
5、2003 年改革
这次改革是在加入世贸组织之后进行的, 目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。它一方面是根据市场经济的要求, 继续深化政府机构改革, 另一方面又感到在市场化和全球化浪潮下, 经济生活有失控的危险。因此, 这次改革的是建立宏观调控体系, 让政府有能力监控全国市场经济的正常运行改革。具体做法有建立国资委, 深化国有资产管理体制改革; 建立银监会, 建立监管体制;组建商务部, 推进流通体制改革; 组建国家食品药品监督管理局, 调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构, 加强食品药品安全与安全生产监管。这次改革之后, 越来越多的人开始认识到“小政府”观念的局限性, 开始认识到现代国家能力的重要性。
从国家构建的角度来看, 这五次政府机构改革,最后汇集起来的中心思想就是建立适应、管理并服务市场经济体制的政府机构, 对于促进中国市场经济的发展起到了积极的作用, 但也存在一些 教训, 其中最大的教训在于: 忽视了政府的公共服务职能, 忽视了国家机器所需要的自主性。
在科学发展观和建立社会主义和谐社会的思想指导下, 政府机构改革出现了新的转折, 那就是以建设服务型政府为目的。在探索服务型政府的过程中,人们发现原有的政出多门、相互扯皮的现象严重制约了政府的服务效率, 该提供的服务没有办法提供, 或者效率特别低下, 人民怨声载道。在这个背景下, 学界和政界开始探索大部制改革方案, 让政府更有效率地提供应该提供的服务。
如果说前五次政府机构改革是国家理性化的第一步, 也就是更加理性地适应、管理和服务现代市场经济, 那么, 大部制改革则意味着国家理性化的第二步, 也就是更加理性地适应、管理和服务现代公民社会。
三、地方政府的先行探索
在现代国家构建过程中, 中国地方政府扮演着积极的甚至是先导的角色, 不少的经验研究表明, 地方政府在供给现代国家的制度供给中有很高的自主性和创造性。[6]中国大部制的最初探索来源于地方政府,湖北省随州市政府是个典型的例子。有意思的是, 随州大部制改革并非出自更好地服务现代经济和社会这种精心策划的目标, 而是迫于财政压力的结果。这就说明国家构建过程并不完全是有意人为的结果, 带有自然长成的因素。有的制度变迁不是精心设计, 而是被动应对的结果。当然, 根据现实条件, 建立一个可持续的财政也是国家构建的重要内容。[7] 2000 年 6 月 25 日, 随州市由副地级市升格为地级市。当时的市领导考虑到实际财政状况, 提出编制能少安排就少安排, 机构能综合的尽量不单设。于是,一些职能相近的机构被合并, 有的只挂牌不单设。如如经委、中小企局、国资委三者合一, 并加挂信息产业局牌子, 代管国防科工办工作; 文化局、文物局、体育局及新闻出版局合并, 统称“文体局”; 外事、侨务和旅游合并, 设立“外事侨务旅游局”; 统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合为一家; 市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子。
当时的改革产生了一些积极效果。( 1) 市政府所属机构精简了, 比一般地级市少 10 个以上。( 2) 市政府编制总量从 5569 名减少到 5134 名, 精简率达8%, 当时市本级只有行政编制 860 名, 跟周边地市相比少了三分之一左右。( 3) 部门间协调成本降低了, 在8 年的运作中, 官员们感受最深的就是部门之间的扯皮拉筋的事少了, 需要领导协调部门之间工作的事情少了。( 4) 工作效率提高了, 一班人马扛几块牌, 带给随州政府人员最直接的体会就是“忙”。“把局长当科长用, 把科长当科员用, 把女人当男人用。”[8] 随州市的大部制改革也碰到困难。( 1) 现在实行大部制的部门, 都是业务相对边缘的部门, 而那些垂直领导的部门和业务要害部门, 尚有很大整合的空间。譬如说, 国土局和规划局职能重叠的较多, 农业局、林业局和水利局管的都是农业上的事, 地税局与财政局业务联系非常紧密, 技术监督局和工商局两者工作相近。但随州大部制改革没有对这些机构进行整合。( 2) 每次到上面开会, 都觉得“别扭”, 最主要因为随州政府机构设置与其他地方不一样。由于是同一套班子, 每次去开会的都是同一班人。很多上面的领导都觉得奇怪。( 3) 牌子都没有, 上面认为你不是他们的嫡系, 待遇也就不一样, 获得专项资金也小得多。有的主管部门甚至说, 你们什么时候挂牌单干, 就什么时候给你们项目和资金。
随州市的“大部制”改革意义重大: 一方面说明中国的地方政府在现代国家构建过程中发挥着重要的作用, 它们能够主动地供给现代国家所需要的新制度, 继续着中国改革过程中一种自下而上的传统, 同时给中央政府的大部制以重要的启迪; 另一方面也说明在当前体制下, 地方政府推行大部制所遇到的障碍, 要让这种改革进一步走向深入, 必须依赖中央政府的支持, 包括体制和政策的支持, 只有充分调动中央政府与地方政府的两个积极性, 带来整个国家机器的联动效应, 大部制改革才有可能最终取得成功。
四、大部制改革及其对国家理性化的作用
国家理性化保证的是国家能够自主地、有效地追求合理的目标。国家与社会的分野是现代性的重要特征, 国家目标的合理性在于它负担私人( 包括个人和群体) 不能完成的事情。因此, 应该成为国家目标的是得到合适界定的公共利益。在现代国家构建过程中, 反映公共利益之目标容易被忽视, 而且, 即使被政府确定, 也容易被私人利益侵蚀, 从而不容易实现。
1.遗留下来的问题
前几次政府机构改革的经验表明, 这种改革之艰难在于那些有资源可瓜分, 私人利益容易得到实现的领域是不容易撤并的, 而且其中的争夺和扯皮现象特别严重。而那些没多少油水, 但对于公共利益来说又是重要的领域则常常被忽视, 或者口头上被重视, 实际上被忽视, 主事者总想把它们当作包袱一样甩掉。
总结起来, 从国家理性化的角度来看, 前几次机构改革仍然遗留下来的问题有:
( 1) 合理的国家目标不能转化为实际的政府职能, 如宏观调控职能不能到位、社会服务职能相对薄弱等。
( 2) 反映合理政府职能的公共政策制定和执行的成本高, 周期长, 效率低。
( 3) 地方、部门和集团利益凌驾于公共利益之上,大量的时间和精力都被消耗到本位利益的争夺、扯皮和推诿之中。
( 4) 权力私人化特征仍然突出, 滥权和腐败在很多地方几乎成了常态, 韦伯意义上的规则化在行政管理领域还没有成为压倒性的特征, 各部门、各单位仍然喜欢围绕一两个领导来运转。
2.大部制改革的内容
大部制改革针对这些遗留下来的问题, 进行了新一轮的努力, 试图在建立现代国家行政管理体制上迈出一大步。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15 个, 正部级机构减少 4 个。其中六个部委的调整引人注目。
(1)重组国家发展和改革委员会, 加强宏观调控职能。
新组建的国家发改委是适应合理配置宏观调控部门职能的产物。此次大部制改革, 中央明确提出发改委要减少微观管理事务和具体审批事项, 集中精力抓好宏观调控。要求国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制, 形成更加完善的宏观调控体系。
除了能源管理外, 其他工业行业管理职能移交给了工业和信息化部。新成立的国家能源局已经在向其能源管理的宏观调控的新使命迈进。在两会之后每年一届的中国发展高层论坛上, 张国宝首次以国家能源局局长身份亮相就明确传达了新机构的定位, 表示国家能源局并不谋求定价权, 而是会对价格问题提出自己的建议和意见, 并且表示目前国家能源局正在计划调整国家核电中长期发展规划。
( 2) 组建工业和信息化部, 统一工业经济管理职能。
国家发改委的工业行业管理有关职能, 国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责, 信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责, 划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局, 由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科工委、信产部、国务院信息化工作办公室。
工业和信息化部的职责包括: 拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准, 监测工业行业日常运行, 推动重大技术装备发展和自主创新, 管理通信业,指导推进信息化建设, 协调维护国家信息安全等。工业和信息化部作为行业管理部门, 主要是管规划、管政策、管标准, 指导行业发展, 不干预企业生产经营活动, 确保企业的市场主体地位。
专家指出, 我国现行的工业管理体制比较分散,国防科学技术工业委员会、信息产业部、国家发展和改革委员会在各自所属行业拥有制定政策法规、标准、规划等职能, 而现代工业交叉融合趋势加强, 需要管理职能的统一协调。
信产部和国防科工委此前都经历过变革的过程,对改革的适应性强。作为国民经济支柱产业的工业产业, 在国际竞争力上一直处于低端位置, 工业的产业结构布局、技术改造和升级亟待变革。这需要国家从战略的高度推行大部制总体统筹协调, 不是行业管理所能做到的。特别是加入 WTO 后, 社会对工业信息化的需求更迫切, 也是促进工业化和信息化尽快融合的重要推动力。
总体上看会加快电信业重组步伐。过去电信业重组迟迟难以推进, 与现行的体制有关, 政策不统一,部门利益不均。新管理机构成立后, 政策统一, 利益捆绑, 体制障碍将会减少。
( 3) 组建交通运输部, 走向大运输格局。
组建国家民用航空局, 由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。在新一轮政府机构改革热潮中, 呼声最高的“大运输部”, 将交通部、中国民用航空总局以及建设部指导城市客运的职责划入该部。同时, 为加强邮政与交通运输统筹管理, 国家邮政局改由交通运输部管理。
就世界潮流来看, 由于信息技术的发展和经济全球化的推动, 传统的公路、水路、铁路、航空等之间的联系不断加强, 全球交通业已经跨入综合运输发展阶段。而中国在这种潮流面前显得有些落伍。交通运输主管部门太多, 交通部、铁道部、民航总局、管道局、建设部、农业部、邮政总局等都是相对独立的部门, 各个部门在政策、规划和管理上各行其是, 自成体系。铁路、公路、水路、航空等运输方式相互衔接不够, 运输效率不高, 本已高度稀缺的资源浪费严重。
运输业对于建立高效通畅的大规模物流体系起关键性作用, 但由于邮政和交通等部门各自为阵, 使得各种交通运输方式在服务网络有效联结、交通资源配置、交通信息传递等方面的进展不快, 规模经济和综合运输的效益得不到充分的发挥, 导致交通运输业的资源利用效率不高。据统计, 中国的物流成本占国家 GDP 接近 20%, 而发达国家一般在 10%左右。[9] 原来设想的大运输部在这次改革中并未形成, 目前, 铁道部仍然处于独立状态。根据交通部公路科研所对世界上 118 个国家的调查显示, 至 1991 年, 世界上只有中国等 3 个国家单设铁道部。[10] “大交通”的设想和努力由来已久, 前五次政府机构改革中, 每次都有大交通的计划, 但都因各种障碍而未能如愿。除了客观原因外, 各部门均强调自身的重要性和整合的难度, 其实最关键的还是部门利益在作祟。
( 4) 组建人力资源和社会保障部, 统一对不同人群的服务。
人事部和劳动和社会保障部此前已经剥离不少职能, 在这次机构改革中, 这两个部门整合的难度相对较小。因此, 堪为其他新组建部门内部整合的样本。
本次调整中引人瞩目的是新增设的国家公务员局。该局主要由人事部下属的公务员管理司升格而来, 显示了国家对公务员管理的重视。从英美等国的政府管理经验看, 他们也有专门的公务员管理部门或委员会, 这是大势所趋。另外, 据国家外国专家局下属事业单位一位负责人介绍, 在本轮两部委合并中外国专家局得以保留, 仍然为副部级单位, 挂靠在新成立的部委。外专局的前身是国务院引智办, 后长期挂靠在人事部, 主要负责外国专家、技术人员的引进。在全球化趋势下, 该局的重要性自然得到更多强调。
( 5) 组建环境保护部, 提升环保的战略地位。
国家环境保护总局变成环境保护部以后, 要合并一些机构, 增加一些职能, 但不会有太大的变化。
从 1973 年的国环办开始, 到现在的环境保护部,整整用了 35 年的历史。1973 年, 开始成立了国家级机构, 当时叫国务院环境保护领导小组办公室( 简称国环办) 。1982 年, 经过第一次机构改革, 成立环境保护局, 归属当时的城乡建设环境保护部, 也就是建设部。1984 年更名国家环保局, 依旧在建设部管理范围内。1988 年从建设部分离出来, 更名为国家环境保护局。1998 年变为国家环境保护总局。
国家环保局的升格, 没有从根本上改变其弱势地位。1998 年, 国家环保总局开始尝试建立统一的环保政策体系。当时参与此事的官员感到面临的困难特别大, 在部委分割, 各自为阵的格局下, 很难树立起环保总局的执法权威。
不仅有部委的障碍, 而且更大的障碍来自地方政府。环保系统采取的是分散式而非垂直式的管理体制, 地方环保部门在资金和人事上受制于地方政府,无法有效阻止地方政府和企业损坏环境的行为。在“发展是硬道理”的口号下, 地方政府不可能采纳环保人士“环保前行发展后置”的观念, 勉强接受“边发展边环保”的观念, 而实际奉行的则是“先发展后环保”的观念。一些环保官员回忆说:“如果没有显性的制度安排, 环境保护不可避免会被放置于经济发展之后。”[11]而这几乎是过去 10 年来环保总局执法环节中的一致困境。
设立环境保护部后, 其职能范围得到扩展, 特别是在重大战略决策方面, 有投票表决的权力。以前的环保总局在国务院召开的一些会议上只能列席旁听,不能发言, 对决策的影响力小。不过, 参与决策的地位提高并不意味着执法能力的提高, 而后者在某种程度上比前提更重要。
环保执法的地位和能力如何, 在某种程度上可以从人数上反映出来。原来的国家环保总局加上所属的事业单位, 总共只有 2600 多人, 其中总局机关则只有 200 多人。相比较而言, 美国环保局虽然名义上仅仅是一个局, 但却拥有 1.8 万多人, 以及每年上百亿美元的预算; 而德国联邦环境部仅在波恩总部的人数, 就达到了 830 多人。[12]此次环保部门升格成功后,
编制估计会有所增加, 人多了, 便会有更多的精力来管事, 执法能力也会相应地有所提高。
(6)组建住房和城乡建设部, 统一解决城乡居住问题。
安居乐业是中国自古至今的政治理想, 而现在,住房问题已经成为重大的政治问题。在中国住房市场化发展的十年中, 部门利益、地方利益、商人利益、官员利益、公民利益之间一致和紧张的关系得到最集中的体现。遗留下来的最大问题是平民的利益受害,中低收入人群的住房愿望得不到应有的满足。
住房问题涉及城乡两大块。长期以来, 由于中国的城乡二元制结构, 城市公共服务尽管还不尽于人意, 但毕竟有政府的专门化管理, 而农村的公共服务大多接近初始期的无政府状态。2005 年, 在新农村建设的背景下, 建设部设置相对独立的村镇建设办公室。这个办公室将更多地关注和指导村庄的环境、农房的安全, 农村建设用地的利用, 在这方面提出建议与指导。在建设部的新方案中, 有关农村建设方面的职能和机构会得到加强。
从这次大部制改革中可以看出, 更有效地实现公共利益这种理性化目标得到了明显的认同, 但其道路相当艰难。大部制改革依靠最高层的政治意志推动,取得了一定的进展, 但与原先设想的大改方案有比较大的距离。专家普遍认为, 国务院这轮机构改革是在以往改革基础上的继续和深化, 体现了积极稳妥的指导思想。
五、今后的着力点
在国家理性化的道路上, 大部制改革起着某种重要的作用, 它所要取得的理性化效果就是要尽可能做出好的决策, 并让这种决策能够有效地贯彻下去。为实现这一目标, 今后需要在以下几方面做出努力。
1.加强宏观政策能力
尽管政治与行政分开是现代国家的一个重要特征, 但在中国政治体系中, 二者仍然紧密地捆绑在一起。因此, 行政部门在宏观政策制定过程中发挥着更重要的作用。然而, 让人困惑的是, 发达国家的行政部门与政治部门分离的程度更高一些, 但其行政部门在制定宏观政策方面似乎显示了更强的能力。其实, 不管分开不分开, 这种能力主要取决于行政体系内部的治理状况。中国众多部委各自为阵, 妨碍了政策方面的协调与统一。大部制如何能够成功地整合资源与信息, 宏观政策的制定会有更高的质量。
2.打破本位利益藩篱
如前所述, 在政策制定过程中, 尤其在政策执行过程中, 部门利益、地方利益、集团利益已经严重侵害了公共利益。中国老百姓常常对离自己较近的政府,一般是地方政府牢骚满腹, 但对中央政府则给予很高的信任。但随着经济的发展, 各部委所支配的财富越来越大, 它们的本位利益也越来越大, 维护本位利益的意愿也越来越强烈。“权力部门化, 部门利益化, 利益集团化”是形容这种状况的精炼概括。正如一篇文章所说:“上世纪 90 年代中期以来, 我国几乎所有的改革都由政府主导和推动。政府主导往往就是部门主导,比如国企、医疗、教育、投资、金融、证券、住房、劳动和社会保障以及事业单位改革、社会管理体制改革,等等,现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等, 其主要矛盾也在部门主导。部门利益体现在改革政策的提出和制定上,并且与一些利益群体构成有关特殊利益集团,深化机构改革就会触及他们的既得利益,势必引发抵制和不满。”[13] 如果考虑到本位利益的根深蒂固, 就会理解大部制改革在全理促进公共利益方面的决心与艰难。至少从推进者的意图来看, 这种改革是站建立一个长治久安现代国家的高度来进行的, 而不是一时的权宜之计。
3.健全内部监督机制
这一次改革主要是对关键部门进行重组, 还没有触及部门内部监督机制问题。这是大部制改革必须要走的环节, 否则, 大部制改革后比改革前的问题可能更大。因为合并后的大部权力更大了, 这一方面让决策和执行的能力提高了, 同时也增加了部内滥权与腐败的机会, 资源多了, 诱惑也大了。
发达国家大部制的发展历程也说明了这一点, 部门大了, 就相当于一个小内阁, 国会很难深入到内部进行监督。因此, 建立完善的内部监督机制的必要性就增大了。于是, 西方在行政权力增大的过程中, 通过在行政体系内部建立决策—执行—监督小三权机制来防止行政滥权与腐败现象, 并进一步提高决策和执行的质量。中国如果学习它们的大部制经验, 这个环节绕不过去。
4.建立现代问责制
与前面的内部监督机制不同, 现代问责制是一种异体监督。其实, 大部制是朝向现代内阁制度迈出的重要一步。那些大部的行政长官通常是内阁成员, 要对权力机构负政治责任。以前的部委之间职责不清,出了问题不知道由谁负责。如果最后都推到总理身上, 那要么不停地换总理, 要么不了了之。大部制的一个优势就是让外行人都能看出某一问题应该由哪个部来负责, 因此便于外界监督。譬如说, 韩国房价不正常上涨, 民众怨言很大, 建设部长就得辞职。中国的房价涨得比韩国更离谱, 但建设部委屈地认为, 责任不应该由自己负。最后, 老百姓会把怨言撒在整个政府身上, 这会导致政府威信的下降, 以及合法性资源的流失, 从而酝酿更大的政治风险。因此, 建立在大部制基础上的问责制不利于官员个人逃避责任, 有利于政府整体的稳定性。
5.让民意发挥更大的作用
在发达国家, 民意主要是通过代议机构而发挥作用的。重大政策的具体制定尽管主要是内阁和相关部门尤其是那些大部门的事情, 但议会的审议、辩论和表决过程是实质性的, 会让行政部门提心吊胆。为了更好地体现民意, 行政部门在制定政策过程中, 仍要广泛地听取公众的意见, 会开各种听证会和座谈会。社会上不同的利益集团也会在这个过程中发挥影响,最后的政策方案不得不平衡地考虑各方面的要求。
小结
大部制改革是中国现代国家构建经历的重要阶段。随着经济社会的发展, 中国政府不仅要善于管理好一个现代市场经济, 而且要服务好一个现代公民社会, 承担起应该承担的职能。在履行公共责任的过程中, 中国政府要让自己变得更有能力, 更加廉洁, 更为亲民。大部制改革旨在国家理性化的过程中完成关键性的任务, 同时为实现国家民主化的目标做好准备。
注释:
[1]美) 法兰西斯·福山:《国家构建》, 阎纪宇译, 台北,时报出版社, 2005 年版, 第 31 页。
[2]王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》, 沈阳, 辽宁人民出版社, 1993 年版, 第 3 页。
[3]理性化的含义主要来自韦伯, 他强调了国家的自主性、计算能力以及制度化和程序化。参见马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷, 林荣远译, 北京, 商务印书馆, 1998 年版, 第 724 页。
[4]民主化的含义主要来自达尔, 他强调民主的两个关键维度是参与和竞争。参见达尔:《多头政体》, 谭君久、刘惠荣译, 2003 年版, 第 14～15 页。
[5]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷, 林荣远译, 北京, 商务印书馆, 1998 年版, 第 724 页。
[6]贺东航:《现代化进程中国家与社会关系的重新定位———晋江模式的一个尝试性解答》,《经济社会体制比较》, 2005 年第 4 期; 邓大才:《地方政府的主动制度供给是大国制度创新之源》,《湖北经济学院学报》,2003 年第 4 期。
[7]可持续的财政是杨雪冬概括的国家构建五项内容之一。参见杨雪冬:《市场发育、社会生长和国家构建———以县为微观分析单位》, 郑州, 河南人民出版社, 2002 年版, 第 29～31 页。
[8]《湖北随州大部门改革七年之困》,《广州日报》,2008 年 2 月 20 日。
[9] 朱安明:《我国物流总费用接近两成 GDP 超发达国家一倍》,《中国财经报》, 2008 年 3 月 31 日。
[10] 陶海青:《交通运输部 整合不容乐观》,《财经时报》, 2008 年 3 月 14 日。
[11] 杨磊:《大环保格局渐行渐近》,《21 世纪经济报道》, 2008 年 3 月 13 日, http://www.sina.com.cn。
[12]李梦娟等:《解析环保总局升部 35 年历程: 发展为环保让路》,《民主与法制时报》, 2008 年 3 月 17 日。
[13]熊文钊、张伟:《大部门循序渐进》,《瞭望》, 2008年 2 月 6 日。
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