韦森 | 以预算民主建设推动中国社会转型

以预算民主建设推动中国社会转型

——韦森教授就中央政府部门“三公经费”公开问题答记者问

本文以“中国首先需要预算民主”为题首发于2011年8月3日《FT中文网》

（现为全稿）
 
 　　

【编者按】 最近几年来，复旦大学经济学院韦森教授对于中国的财政收入和预算公开问题多有论述。他还与天津财经大学教授李炜光、上海财经大学财政学教授蒋洪等学者一道，不断向公众普及预算民主概念，并认为这将是未来中国政改的一个突破口。近日，就中央政府部门“三公经费”公开问题，韦森教授接受了国内一家刊物记者芦垚的采访。FT中文网经韦森教授同意，将此文刊发于此。
 
 
 　　

“三公”只是问题的一小部分

 
 　　记者：这次中央政府所属部门“三公经费”公开，已经进行了一些时日，最近社会上和网络媒体议论很多，对此您如何评价？
 
 　　韦森：迄今为止，中央政府所属的80多个部门迄今已陆续公开了自己的“三公经费”数字。这“三公经费”公开，才推行一年多，在刚开始试行的时候，问题肯定有不少。中央政府所属的98个部门，肯定都有比较好的会计师，知道会怎么做账，知道公布哪些数据对本部门最有利，或者给本部门的造成的负面影响最小。在现在这些数据还没有被审计之前，还不能完全信这些数据。
 
 　　但必须要肯定的是，这至少是当代中国政治和政府体制改革中一项重要进步。近两年来，国务院和财政部已经多次敦促中央直属部门和地方政府公开自己的“三公经费”数据和财政预算执行情况，2010年3月1日，财政部发布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，吁求中央各部委和各级地方政府部门主动公开自己的财政预算及其执行情况。2011年1月18日，财政部又下发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，要求基层政府进一步加大财政专项支出预算的公开力度，特别是要重点公开与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出以及“三农”等方面的财政专项支出方面的信息，并明确列出了45项财政专项支出的细目。2011年5月4日和7月6日，温家宝总理亲自主持召开了两次国务院常务会，研究部署进一步推进政府财政预算公开工作。会议要求98个中央部门要加大政务公开力度，增加部门预算和决算公开的内容，并要求到6月底要公开 “三公”消费和其它行政经费支出情况。这些事实说明，决策层已经意识到要从预算公开、财政透明来推动中国的政府体制改革，大方向是应该肯定的。
 
 　　记者：国外并没有哪个国家有“三公”消费的统计口径，而目前我国财政公开并没有很好的制度和法律基础，这样直指敏感的“三公”，是不是一种跃进式的措施？
 
 　　韦森：实际上《预算法》和《政府信息公开条例》都没有关于“三公经费”的明确规定，但是这些年来学者和社会各界对此议论甚多，要求公开的呼声很高。社会舆论的很大部分，都直指政府部门的“三公消费”。舆论都在讨论，大家都在“逼”，使得问题一下超前了。这是社会各界通过网络媒体和平面媒体推进中国政治与社会转型的一个结果，一个例证，这也颇具当代中国社会的特色。
 
 　　我曾在澳大利亚学习工作13年。记得在澳学习工作期间，一直是工党执政。澳洲工党从20世纪80年代开始，连续执政十几年，自由党后来经过4次选举失败后才上台。由于长期在野，自由党的一些领导人并不熟悉政府机构的具体行政运作程序。上台后他们遇到一个情况是，很多议员和部长住在悉尼，要到堪培拉上班，来回要报销飞机票和其它交通费。这些人在野了十几年，不知道怎么处理这个问题，很多人在报销往返交通费的时候，稀里糊涂地把儿子和太太的也报销了。在野党工党后来把这种事给逮住了，追问这个事情，结果几个部长因此被迫辞职了。
 
 　　这个例子说明，在西方的民主制度下，在野党就看着你做什么事情，处处“找茬”，在这种情况下，政府官员要腐败，也比较难，且每一项大的预算花费支出往往都要经过议会争辩和投票通过才能花出去，所以没必要像我们一样要专门公开“三公经费”。中国没有预算民主政制，无人、无法从财政体制上监督和制约政府的花费和支出，便出现了今天的政府部门“三公”消费问题，故这是中国特有的一个现象。
 
 　　要认识到，“三公经费”，只是我们政府行政体制运作问题的一小部分，更大的问题是，巨大的政府财政收入到底是如何花出去的。譬如，每年发改委的一个个项目的钱，是怎么决定的？是如何批下去的？我有个学生在一个地方发改委，一个科上头批下来的经费都花不掉,甚至不知道批给谁，如何花。种种明目的款项是怎么拨下去的？有没有腐败在里面？
 
 　　这次公开的“三公经费”中，国家税务局的花费非常庞大，但国税局的人下去，又有几个自己掏腰包请别人吃饭？这样的部门还有这么大的三公消费，这里面有没有问题？
 
 　　比如汶川重建，为什么要拨一万亿？什么叫预算？真正的预算应该是汶川报给绵阳，绵阳报给四川，四川报给中央，然后中央根据地方报上来的重建经费需要来拨款。但是，实际过程是怎样的呢？地方还没报呢，上面一拍脑袋，一万亿就批下去了，挺爽的。后来媒体也注意到了，汶川根本花不掉这些钱。怎么办？买豪华车，盖大楼。
 
 　　要知道，这是从纳税人手里收上来的，发改委一拍脑袋就给拨下去了，这个连计划经济都不如，计划经济还有投入产出表。现在发改委拨款，好像很随意，人大有没有监督和审议制约，这样下去还了得？我们现在有10万多亿的预算盘子呀！不是计划经济时代那一点点预算资金了！
 
 　　两任审计署的署长李金华、刘家义通过审计都承认，中央部门每年拨的款都花不掉，故有媒体所常说的北京中央各部委的“八月份之后现象”，要突击花钱，要把财政部和发改委拨的款突击花掉，不然下一年的拨款计划就减了。结果审计署每年审计出来的“问题资金”，光中央五十多个部委每年都400多亿。“三公经费”只是这个大的财政体制和政府运作体制问题的一个小问题而已，只是整个问题的一个方面而已。概言之，我们的财政不是量需为出，整个逻辑链是颠倒着的。
 
 　　记者：所以社会舆论热议政府部门的“三公”消费，只是一个切入口，背后是民众对于财政税收浪费的不满。
 
 　　韦森：这些年来税收高速增长，大量的税收被庞大的行政机构花掉了。全国政协委员、国务院参事任玉岭所透漏的信息，2005年全国吃“财政饭”的总人数，已高达4572万人；另外，还有500万人仰赖于政府赐予的权力实行自收自支，按他透漏的数字计算，我们的官民比已达到1比26。这一比例的精确的数字我们没有计算，但目前我国“吃皇粮”占人口的比例是全世界最高的，这应该没错。最近中央直属行政部门公布出来的“三公经费”数字，只是这个问题的一个方面的反映。
 
 　　国家行政学院的教授竹立家前几年曾计算过，全国的公车消费是4000多亿，但当他说出这个数字时，原来全国大致只有400万辆左右的公车。现在有人估计说，目前中国有1000多万辆公车。如果是大约是这个数字，那全国公车消费总量现在岂不要上万亿了？这是个什么数字？
 
 　　把政府机构三公消费支出与我们全国的医保支出相比，就知道这个数字是多高了。国外医保支出是财政支出最大的一项，一般占财政支出的百分之十几。在美国、欧盟、澳大利亚等很多国家，医保支出比例均达到GDP的17%左右。我们国家的呢？全国医保财政才拿出多少钱？目前中国的医疗卫生投入总额占GDP的比重还不到2%。按照温家宝总理2010年的政府工作报告透漏出来的数字，2009年中央财政投在医疗卫生方面的支出，才1277亿元（尽管增长了49.5％！），而按照财政部《2009年全国财政支出决算表》中的精确数字，2009年全部财政支出中用在全国医保上的钱，才1892.21亿元，这在2009年的政府7.63万亿元财政支出中又占多大比例？话说回来，政府收税是干嘛的？我们政府征到的税，又有多少和多大比例真正用到纳税人身上了？
 
 
 　　

财税体制是中国模式的核心

 　　记者：“三公”消费之所以如此惊人，主要还是得益于政府税收的高速增长。但是如果回顾中国改革开放的历程，尤其是上世纪90年代改革重启，1994年的分税制使中央财政强大起来，无疑对中国经济的发展起了巨大的推动作用。可以说，财税体制，是中国模式的核心要素？
 
 　　韦森：对。正是随着这些年中国经济的高速增长尤其是政府税收超高速增长，我们似乎正在形成一个所谓的“中国模式”，一个如英国17世纪的哲学家霍布斯所言的那样一个庞大的行政“利维坦”。在这个巨大的利维坦中，各级政府官员、国有企业的高官，通过手中的权力和掌控的资源，进行层层权力寻租。如果说目前有个中国模式，或者说正在形成一个中国模式，这才是“中国模式”的根本性特征，或者说这个模式的实质。
 
 　　当然应该看到，在中国经济发展的现阶段上，这种政府和国有部门在发展经济同时进行“权力寻租”，从某些方面来看是有效率的。因为，在20世纪80年代初计划经济结束时，我们国家还比较穷，城市和乡村基础设施很差，在经济起飞的初始阶段上，确实要靠政府和国有部门投资来推动经济增长和建设城乡基础设施。尽管在这方面的项目投资中有些腐败，甚至有不小的浪费，但在中国的工业化和城市化的初始发展阶段上，这种靠政府官员和国有部门高管的层层寻租所推动经济发展模式，却是有效率的，从某种程度上说有其必然性和优长。可是等到公路、铁路、机场、码头、地铁、广场、文化设施都建好了，等各级和各地政府行政大楼都一幢幢建成了，这一波基础设施建设的黄金时代过去了，还能再建吗？即使在现阶段，又有多少基建设施方面的浪费？譬如，上海前几年建了一个南站，现在虹桥交通枢纽一建成，有着巨大圆顶的现代化南站就扔在那里了，这又浪费了多少纳税人的钱？全国又有多少这样的巨大项目浪费？这个模式就要终结了，不会超过十年，这个增长阶段就要过去了。我们未来还能靠这种体制和这种经济增长模式来推动中国经济增长么？中国的经济增长方式必须转型，而与这个增长模式连在一起的我们政治和社会体制也必须转型。不转型，中国就要出问题。经济增长，也不可能是可持续的。
 
 　　记者：但是任何体制本身都有着巨大的运行惯性。
 
 　　韦森：是啊！这正是这些年我们所担心和困扰的问题之一。近些年来，许多有良知的学者和知识分子，运用一切可能的机会，呼吁学术界和全社会各界在充分肯定我们改革开放30多年的巨大成就的同时，反思我们这个体制运行的基础和潜在问题，就是想使我们这个社会努力从这个有着巨大变迁张力的体制运行惯性中跳出来。这几年，我一直说，要警惕走向这个“中国模式”，避免形成这样一个“中国模式”，也正是从这个视角考虑所言的。一个利用自己掌握的几乎不受审核实质性制约的权力和巨大的资源进行层层寻租的体制正在形成，而且不断在自我强化，而现在又看不出有根本办法来跳出这个体制的自我惯性运行，因为没有约束力量来制约和制衡这个巨大的行政利维坦，正是目前中国种种经济与社会问题的核心和关键之所在。我们要用多少年和多少代，才能使这个几乎不受任何制约的巨大行政利维坦变成一个现代政治意义上的“有限政府”，一个行政和资源配置权力受实质性制约和制衡的现代政体？这是我们的政治体制改革和社会转型要最终回答和要解决的根本性问题。
 
 　　从中国政府财政税收政策上来说，现在整个政府的政策导向还是增加税收和其它财政收入，用财政学的专业术语来说，继续提高中国的“宏观税负”水平。国税局局长肖捷和财政部长谢旭人，都一再表示中国的税收和财政收入还有进一步增加的空间。按肖捷局长的说法：“政府集中的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求，有必要随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重。”应该说，财政部长和国税局局长都还只是从本部门每年的财政收支状况来看问题，并没有从中国社会转型的整个背景来看中国的大势。我觉得，这个问题要放在中国社会当下经济社会发展阶段的整体格局和政治体制的整个背景中看。从财政体制的表层来看，政府征了这么高的税，真正用在民生上很少，而大量财政收入却被政府机构自身消耗掉了。即使从政府的项目投资来看，我们仍然是一个发展财政和建设财政，还没有真正转向公共财政。从中国政治体制运作的深层结构来看，我们有这样一个庞大政府科层组织，财税部门征越来越多的税，实际上是在维持并强化这个巨大的行政利维坦，是在维系、固化和强化目前这个独特的体制模式。
 
 　　在计划经济情况下，中央直接控制的资源很少。改革开放以来，市场经济被“请”了出来，经济高速增长，政府的征税能力和手段越来越强，政府所掌控的财力也越来越多。尤其是自1994年试行分税制改革以后，政府税收每年都是超高速增长，现在中国政府掌握的财力是计划经济时期没法比的。政府掌握的资源越来越多，财政收入占GDP 的比重也不断提高。一个常常被人们忽略的现象是，近10年来，政府财政收入的实际增幅，在大多数年份中都是财政部为两会提交审议的当年预算报告中所定财政收入增加目标的 200％以上，有些年甚至更高。这样下去，还了得！都不知道温总理本人注意到这个现象没有？
 
 　　记者：这种体制下，国进民退是否是种必然？
 
 　　韦森：这两年，总是不时有政府部门的官员否认“国进民退”正在中国发生。要知道，真正的“国进民退”，不是指国企的个数在增加，而主要表现为政府和国有部门掌握的资源越来越多。
 
 　　自1994年试行分税制改革以来，中国经济高速增长，政府的税收更是超高速增长，每年差不多都是GDP增速的两倍。同时，企业利润（在统计口径上称作为企业“营业盈余”）也在高速增长，但城镇居民收入、农民收入多年来都一直低于GDP 的增长速度。从2008年世界经济衰退之后，企业的利润也开始下降，尤其是民营企业和部门。现在，在国民收入初次分配的三大部门中，就只剩下政府的税收还在高速增加。在国民收入初次分配中，政府拿的越来越多，而其它两个部门尤其是居民劳动报酬所占份额就必然越来越小，真正的国进民退，是发生在这个地方。
 
 　　记者：这种财税体制，是否也在阻碍我国经济增长方式的转变？
 
 　　韦森：肯定是。一边是政府的税收和其它财政收入不断增加，而经济增长又主要靠政府财政支出和从银行贷款来建设大项目所推动，一边又喊经济增长方式转型，这怎么可能？我们目前的这种经济增长方式，是与现行的政治体制尤其是政府的财政体制连在一块的。这种政府体制，就只能有这种经济增长方式，在这种体制下，你要转变经济增长方式，那就相当于你对老虎说：“老虎老虎你别吃肉了，你吃草吧！”这可能么？
 
 　　中国的贫穷落后、低收入、基础设施差的经济发展阶段正在成为过去，接下来经济要进一步发展发展，主要要靠民营经济和居民消费增加来推动，这是大多数经济学家的共识。但是，现在，民营企业在萎缩，国民收入初次分配中劳动报酬的份额在减少，我们又怎么能转变经济发展方式呢？在这种体制格局中，不可能会有其他增长方式，通过内需和居民消费拉动经济增长，目前看来还都只是一个美好的愿望。
 
 　　过去多年，地方政府之间在发展经济方面的竞争，尤其是在地方基建投资和招商引资方面的竞争，在推动中国经济增长方面确实起了很大作用。以前各地的经济增长，主要都靠地方政府从银行借款和卖地的土地出让金收入来启动的。随着中国经济增长阶段的延伸，过去中国经济增长中地方政府的这一推动力，正在逐渐变成未来中国经济增长的负面因素和障碍。地方政府靠银行贷款和负债来建设的基础设施，并没有多少收益，等到还款的时间到了，到“清算”的时候来了，地方政府靠卖地还负债的能力没有了，中国金融系统就可能发生危机，经济危机也会随之而来。
 
 　　目前中国经济确实是在高速增长着，但主要靠各级和各地政府的基建投资和国有部门的扩张来推动的。民营企业，在目前紧缩的货币政策下，纷纷呼叫比2008年世界经济衰退前期还要日子难过。这又怎样转变中国的经济增长方式？我们要往前看，早一点准备。早准备了，尽可能地转变了经济增长方式，损失就会小一点，我们的社会就会少“折腾”一些。但是，难啊！与这个体制“共生的”经济增长能否转变得了，现在看来仍是个大问号。
 
 　　所以，无论是地方债问题、“三公消费”问题，还是预算公开问题，归结起来，都是一个问题，就中国的现行体制问题，这也就是所谓的“中国模式”的一个潜在问题。
 
 　　记者：那么是否能够认为，目前政府财税部门的官员还是计划经济时代的思维？
 
 　　韦森：从某种程度上可以这样认为，且不仅是政府财税部门，许多部门不都是？现在的发改委，不就是过去的计划经济委员会？是由过去的经委和计委合起来的更大的计划经济委员会？目前的发改委，主要任务，是管增长和发展的，但是还管改革么？还求改革么？其资源配置权力，岂不比过去的计委还要大得多！这些年，我们的经济从整体上来说已经市场化了，甚至过度市场化了，包括不能或不宜市场化运作的一些社会活动和部门市场化了，但是我们整个财税部门乃至整个政府管理社会的思维，还过去计划经济的那一套。整个财政体制运作的逻辑，还是从计划经济延续下来的。我上面已经说过，从形式看，政府目前的整个财政体制还是建设财政和发展财政，还不是现代公共财政，多数政府官员和财税部门的官员，实际上或者说基本上不具备公共财政的思维。
 
 　　但是问题是，政府财政收支的场景变了，即经济市场化了，且全球化了，财政收入的大盘子大大扩张了，但我们管理国民经济的思维却没变，种种问题于是就必然出现了。原来在计划经济时代，政府财政收入的盘子小，处处要算计着花，捉衿见肘，想多花也没地方弄钱去。现在政府把市场放了出来，GDP规模已经很大了，已经是世界第二了，政府的征收能力和手段大大加强了，从市场运行中抽取引入的税收和其它“红利”已经超过十万亿了，然后政府富得不得了，在某种程度上富到不知道钱该怎么花、怎么用了。请问，当今全世界哪个国家政府有像目前中国政府的日子这么好过的？那一个政府又能像中国政府这样大手大脚地花钱的？看看各级和各地的一幢幢漂亮的政府行政大楼，就知道我们的政府是怎样用钱和怎样花钱的了。“三公”消费，只不过是这其中的“小菜一碟”。
 
 
 　　

预算民主是政改的关键

 
 　　记者：那么是否可以认为我们的财税体制与市场经济不匹配，是落后的？
 
 　　韦森：似乎不能用“落后”一词来简单概括我们目前财税部门的财税体制。问题在于你从哪个角度看。我们的金税工程、现代化的发票技术、网络技术，还有庞大的有着高学历的征税队伍，从技术上和任何层面讲都是非常先进的。我们税收制度也在不断完善，这是这些年政府税收高速增长的重要原因。单从这方面来说，我们税收和财政体制运行在世界上来说是很先进的。唯一一点没实现的，我们还不像美国和其它发达国家，每个人一个税号，走到哪里，在国内任何地方有收入，都进入同一个税号。我们的现在的互联网技术和通讯技术已经达到了这一点，我不知道为什么财税部门不推广和试行一个成年人一个税号的制度。这其中或有其它隐情和行政考虑？尽管还没有做到每个成年人一个税号这一点，但是我国的征税技术和手段还是蛮先进的，其“先进”，主要在对偷税漏税“堵”和“罚”的手段不断加强和不断完善，结果是财税部门从市场中征取税收的能力和手段在不断加强。
 
 　　这方面的“先进”，是1994年分税制改革以来中国政府财政收入连年超高速增长一个重要原因，也反过来支撑了政府投资所推动的经济增长，当然还有政府科层自身消费（包括三公消费）总量和份额的快速扩张。但是，我们财税部门的领导人和专家，似乎并没有考虑到，把钱留给民间，留给企业，才花得更有效率。从公共经济学和税收学基本原理上来说，政府从老百姓和企业那里征过来的税，再花出去，总是有损耗的，叫“跑冒滴漏效应”吧！政府官员的腐败，只是其中之一；资源浪费和低效率，更是其中一大块。
 
 　　政府总是想着老百姓不花钱，我来替你花钱，这才有经济增长，这套推理逻辑完全错了。这不仅是个经济发展战略上的整体失误，也是个基本国策问题。民富了，才能真正国强。而在当今中国，这却似乎反过来了：国富了，民却不富，至少从相对份额上说是如此。民不富，你经济增长能走多远？你经济增长，又是为了啥？民富，才是任何一个时代的政府所应确立的首要施政目标呀！连封建王朝的明君贤相，也会明白这个道理呀！再说，国富，必然结果是与权力有关的人富，而大多数人“穷”。我们的社会收入分配和社会财富占有的基尼系数不断拉大，都快接近0.5了，恰恰是这种“国富”和这种政治体制的一个必然结果。
 
 　　记者：所以关键问题还在于根本的施政理念转变。实际上中央最近这几年频繁提阳光财政，但效果甚微。
 
 　　韦森：改革开放以来，随着中国经济的高速增长，各级和各地政府手中掌管的资源和财力越来越大，花钱也越来越多，一些直接掌管这财政资源与配置权力的人，自然会从中收益。单凭思想教育，要求他们自觉地试行阳光财政，靠一些官员的道德觉醒和思想进步来试行预算公开透明，能解决多大问题？国务院要推行阳光财政，要预算公开透明，对于直接掌管这巨大政府财力和资源的官员，肯定不利，他们会本能地反对，或敷衍了事，或阳奉阴违，很难且很不愿意公开自己所管的预算收支状况，尤其不愿公开政府机构收支细目，更不愿公开自己所管的隐形收入和小金库。公开出来的数字，又有多少反映政府部门实际收入和支出情况？一句话，一旦涉及当权者的切身利益，就完全不一样了，就很难推行下去了。
 
 　　记者：这是否又要归结到政治体制改革的根本问题上去？
 
 　　韦森：可以这样认为。近些年，我几乎利用一切讲学、访谈和写专栏文章机会，反复讲现代民主政治的核心问题是预算民主，因而财政体制改革，是政治体制改革的核心问题，正是讲的这个意思。
 
 　　原来，许多人包括我自己都没有意识现代民主政治的核心和根本问题是预算民主到这一点。在2007年的“5.30事件”后，人们才慢慢意识到，民主政治，其核心原来并不是“人民当家作主”、“人民的统治”或“‘民’选‘主’”的问题，而实质上上是个税收和政府财政收支权的制衡问题，是个民主预算问题，或简单来说，是限制政府的征税权以及政府财政支出要受到民选代表的实质性审议和制约问题。看一下英国的历史，就会知道，从1215年《大宪章》开始，一直到1688年的光荣革命，整个英国的宪政进程是围绕着限制国王的征税权而展开的。1689年在英国制定的《权利法案》，第十七条就明确规定：“国王不经议会同意征税，即为违法”。另外，稍微了解一下世界近代历史，就会知道，荷兰的建国，法国大革命，美国的独立，都是从政府征税问题引起的。另外，许多国家的现代转型过程也表明，“宪政”开始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的光荣革命时期，英国的宪政制度基本上就建成了，但是到了19世纪初，在英国才大约只有占人口比例2.5%的贵族有选举权。经过19世纪30～50年代的宪章运动，到1884年，在英国才有三分之二的男子有选举权。到1928年，21岁以上的妇女才和男人一样有投票权。到1966年，英国才有18岁以上的所有公民普选内阁首相的制度。法国妇女有选举权，也是1944年之后的事情，甚至到1974年6月，法国才最终确立了18岁以上公民普选总统的制度。就连美国这个确立普选权较早的国家，原来妇女、黑人和其他少数民族的人并没有选举权，直到1971年3月制定的联邦选举法，才有了现在这样的较完备的普选制度。所以，从欧美历史看，宪政民主的实质是限制政府的征税权和预算民主的问题，而不简单是个民众的普选权和选民直接“选主”（即国家和政府领导人）的问题。从世界上一些国家的现代社会转型的历史经验中，可以推知，如果我们未来的政治体制改革没有一个明确的宪政目标，而仅仅是把我们未来的政治民主化进程想象为只是在形式上采取一些西方国家通行的“普选制”，这将非但不能保持我们国家的社会安定和经济的长期增长，还有可能出现像“文革”那样的“大鸣大放式”的“大民主”，甚至会出现多数人的“民主暴力”或“暴政”。对于这一点，我们必须有一些清醒地认识。
 
 
 　　

如何实现预算民主

 　　记者：预算民主的关键是什么？
 
 　　韦森：从预算民主上限制政府的征税权，那么政府的预算就要有个机构来审议，来制衡。做这个事情的，在当今中国应该是且只能是人大。所以，目前的问题是先要“做实人大”，加强人大的功能。人大代表不能像某些人那样只会投赞成票，只会举手赞成政府的任何议案和提案。真正运作的预算民主，最后当然还离不开民主选举。没有纳税人真正选举出来的代表，他怎么会为纳税人真正谋利？又怎会真正代表纳税人的利益？
 
 　　要加强人大在政府预算收支方面进行实质性审议、制约和批准的功能，必须渐进性地推进人大代表的民主选举制度，比如试行人大代表的专职化，以及最近出现的独立候选人，都应该允许，并予以鼓励。没有民主选出来的代表，最终还是无法实现民主预算的。
 
 　　记者：有些地方已经在财政公开方面有比较深入的尝试，比如四川的白庙，浙江的温岭，上海的闵行，但是似乎并不顺利，也没有能够很快推广开。从这点上看，虽然中央提的很多，但是对财政公开似乎还没有做好准备。
 
 　　韦森：好在全社会已经逐渐认识到民主问题不是个普选制的问题，而是约束政府的征税权和财政支出透明、公开且受人民代表实质性的审议、制约和批准问题了。预算民主是现代民主的核心，政府不能无限征税，征了税，钱要花到纳税人身上，这正在慢慢成为我们全社会的共识。温家宝总理、国务院和财政部的一些官员和学者，似乎都明白这一点。目前国务院、财政部和社会各界，都在共同议论政府预算公开透明问题，并在行政措施实际推动预算公开，恰恰说明了这一点。中央政府率先试行“三公”消费公开，就是沿着这个改革方向上往前走，向前推进，所以说这从任何意义上来说，“三公经费”公开，都是个重要的历史进步。
 
 　　近几年，深圳的吴君亮先生在推动的政府预算公开透明方面做了大量的实际和艰苦的工作，已经去世的蔡定剑教授生前在上海闵行推行预算公开的试验，广东省和其它一些省份这些年逐渐试行政府财政预算公开，均说明全社会各界慢慢都意识到了这个问题的重要性。财政学界许多专家学者从理论上讨论中国的预算民主建设问题，并做了许多思想普及工作，也功不可没。
 
 　　但是，要实现和建设预算民主政制，一定要允许地方政府进行政治体制改革的试验，目前最起码要鼓励政府预算公开、透明和民主预算的试验。中国的改革只能一点点推进，不可能期望一下子就完成，搞“大爆炸式”的整体改革。这是多年来中国改革成功的最重要的历史经验。邓小平南巡后，如果不是允许深圳等地进行特区改革开放的试验，会有今天吗？中国改革的历史经验告诉我们，要不断地解放思想，不断进行广泛的理论讨论，不断地突破一些理论禁区，并在实践中不断地进行实验，不断地推进，才能一步步渐进性地改。我们经济体制的市场化改革，就是这么一点点走过来的。未来中国的预算民主建设，未来中国的政治体制改革，也只能这样慢慢地和渐进性地推进。
 
 　　记者：还有一个问题，“三公”消费公开，政府预算公开透明，现在并没有明确的法律约束，《预算法》的修订也一直没有实质性进展。您怎么看这一问题？
 
 　　韦森：据我所知，新的《预算法》修改草案，几经讨论修订，已历经数年，到目前为止，还未能“上会”审议，仅2010年，就曾3次被“拒绝”提交给人大讨论。这在目前来说未尝不是件好事。要把保护纳税人的权利的条款，税收法定的宪政精神，或具体来说，征收新税要经人民代表审议批准、预算透明公开的精神都写到《预算法》里，在提交“上会”，也不晚。甚至可考虑在未来制定新《税法》时和修改《宪法》时，要把保护纳税人权利和税收法定的现代宪政精神写入其中。要做到这一点，首先要通过社会各界的广泛讨论，在全社会形成一些基本共识。由此看来，目前预算民主的思想还没有得到普及和还未形成全社会基本共识的时候，《预算法》修订案被推迟“上会”，往后拖，是件好事。现在的“三公”消费公开，只是给出了初始信号，让人们看到些未来中国民主预算政制建设的曙光。真正的政府财政公开透明，还要等到预算民主政制建成之后才能实现。
 
 　　现在看来，不管是未来中国经济增长方式的转变，经济和社会体制的转型，还是政府体制改革和政治体制转型，均要从预算民主这个核心和关键点入手。政府财政预算体制不转变，什么真正的改革和转型都谈不上。实现不了预算民主，讲自由、民主、法治、宪政目前看来往往是空的。这些年来，我们一直相信，预算民主建设，乃是未来中国政治体制改革的一个逻辑起点和突破口。现在国务院、财政部、学术界乃至社会各界所共同促动的政府部门“三公消费”数字公开，以及促使政府财政预算公开透明，都在是为未来中国的预算民主建设做些前期准备。我们由衷地希望，这条改革之路是通的，在将来不会被任何个人和组织的力量所堵死。
 
 　　

2011年7月26日韦森修改定稿于复旦