王宁：制度漏洞根源与“改革悖论”
任何制度转型的过程，都不可避免地存在一定的制度漏洞。中国目前所面临的种种问题，在一定程度上都与制度转型所伴生的制度漏洞有关。
漏洞出现的根源在于制度转型
为什么制度转型会伴随制度漏洞呢？这与“转型悖论”有关。制度转型就是规则体系的转换，即新规则取代旧规则的过程，但旧的规则在新规则出台过程中不可能瞬间消失，而新的规则的出台、成型和完善又需要一个过程。在这期间，新制度的出台与成型既受到旧制度的残余及其代理人的钳制，又受到自身的完善化需要时间和经验积累这一事实的约束。这一转型悖论意味着，制度漏洞是制度转型的伴生现象。
制度漏洞可以分为设计上的制度漏洞和实施中的制度漏洞。前者指的是制度设计不周全、不配套或制度之间不能有效衔接所留下的漏洞。后者指的是，在实际运行中，制度得不到真正的贯彻、落实和实施，从而留下漏洞。
导致制度漏洞的主要原因有三个：第一，意识形态禁忌。制度转型分两种，一种是全盘抛弃旧的意识形态及其相关制度。前苏联和东欧采取的就是这种模式，所谓的“休克疗法”，即让旧的制度迅速瓦解和退出，同时推出全新的制度安排。另外一种是不触动旧的意识形态的内核，而是为之加进新的内容或对之进行改造。中国采取的是后一种改革模式。这种模式决定了中国的改革先天地存在意识形态禁忌。新的制度和旧的意识形态禁忌之间就难免会常常处于张力之中。这种张力的直接后果之一就是制度漏洞。例如，2003年以来出现的房地产问题，在一定程度上就是旧的意识形态禁忌与新的制度之间的张力所导致的结果。
第二，认知局限。新制度的制定者缺乏经验，存在认知上的局限与盲区或残留的传统思维定势，要么在环境和时机不成熟之际推出新政策，要么在发现问题需要追加配套政策时反应滞后，导致新出台的制度或者在设计上存在漏洞，或者在实施中难以得到落实。而这些漏洞被一些人所利用，导致背离改革初衷的未预料的负面后果。例如，房改、医改、教改等改革中出现的问题，都或多或少与这种漏洞有关。
第三，既得利益集团的影响。中国的改革进程是分阶段的。首先推进的是经济改革，政治改革(如对权力的监督与制约)则滞后于经济改革。分阶段的改革必然造成制度漏洞，因为制度无法配套。于是，客观上就存在这些漏洞被人利用的可能性(即钻制度的空子)。随着既得利益集团从制度漏洞所获得的利益“理所当然化”，要革除这些制度漏洞就变得困难重重。于是，许多应该及时跟进的配套改革政策，迟迟不能出台，导致制度漏洞不但不能被堵上，反而被既得利益集团所强化。这种情形，导致了奥尔森所说的“制度硬化症”。由于从制度漏洞中获得既得利益的集团捍卫、强化，甚至利用了制度漏洞，使得社会的整个制度系统应变能力丧失，制度变得僵化。中国经济在自主品牌创新和产业升级上的迟缓，正是“制度硬化症”的一个具体体现。
漏洞累积政治、社会、文化、经济领域风险
制度漏洞必然导致一系列负面后果。从社会后果来看，制度漏洞导致社会两级分化。制度漏洞提供了漏洞机遇。谁能攫取这种漏洞机遇，谁就能获得超常的利益回报。根据对漏洞机遇的攫取模式，可以把漏洞机遇分为两类：开放式漏洞机遇和封闭式漏洞机遇。前者是人人都可以利用的。例如，从2003年到2009年，理论上，只要愿意，似乎谁都可以“炒房”从房地产的制度漏洞中分到一杯羹。许多人就是在这一时期通过各种手段“炒房”而让财富暴增的。当然，地方政府、银行和房地产开发商则是这一制度漏洞的最大赢家。封闭式漏洞机遇指的是，这种漏洞机遇不是人人都可以获得的，只有那些处于特定位置的人才能获取。正是由于漏洞机遇的不均衡配置，使中国社会在短时期内发生了触目惊心的两极分化。大众对公平与正义的诉求必然与对暴富群体的质疑联系在一起。于是，阶层或集团之间的心理对抗便不可避免地形成了。现在的中国社会似乎正在步入“对抗社会”，如仇富、仇官、仇警等。“对抗社会”必然是一个高冲突的社会，日益增加的群体性事件和维稳费用，就是高冲突社会最好的脚注。
制度漏洞也导致负面的经济后果。由于制度漏洞的存在，生产要素未能充分市场化，权力对稀缺资源的垄断导致寻租空间的大量存在。为了应对竞争劣势，一些民营企业不是想方设法去“修炼内功”，而是处心积虑地建立和经营与官员的关系网，甚至不惜为此行贿。官商勾结的结果是制度漏洞被强化，而不是被修补。于是，糟糕的结局出现了：人们常常不是按照正式规则来进行充分的市场竞争，而是按照潜规则来进行不正当竞争。这就导致“劣币驱逐良币”的后果。不难理解，一些原本在本国循规蹈矩的洋企业，到中国以后也很快学会了行贿，因为不遵守潜规则很难行事。而潜规则恰恰是制度漏洞的体现。潜规则盛行的经济体是很难有发展后劲的，因为潜规则会从根基上瓦解一个经济体的制度竞争优势。中国现在所面临的产业升级的困难，恰恰是制度缺乏竞争优势的体现，而制度竞争劣势则同制度漏洞有密切的联系。
制度漏洞还会导致负面的政治后果。制度漏洞给一些官员形成设租和寻租的空间，从而导致官员的腐败。而官员的腐败必然导致政府的合法性资源的逐步流失。制度漏洞也导致公共财政的暗箱化，从而导致“三公”消费居高不下，民众对此颇有怨言，政府的声望因此受到严重损害。
最后，制度漏洞会导致负面的文化后果。制度漏洞的存在，常常让那些利用漏洞的机会主义者成为赢家，而那些循规蹈矩的人成为输家。这就形成了一种逆向激励机制：它鼓励人们不择手段和采用机会主义的方式进行竞争，而不是鼓励人们公平竞争。例如，既然买通裁判吹“黑哨”可以赢球，谁还会好好下功夫去提高球队的竞争力呢？在这种逆向激励机制下，人们就可能形成了一种机会主义和急功近利的心态，变得只问结果而不问是非，甚至为了这个结果不择手段。
漏洞本身造就了“制度惰性”
既然存在制度漏洞，就应当去修补它，使制度体系完善化。但诡异的是，恰恰是制度漏洞本身滋养了反对修补制度漏洞的势力。一旦这种势力坐大，就会导致“制度惰性”，因为这股势力不愿意改变有利于自身的现状，或者担心制度变革带来不可掌控的风险。
制度惰性是一种锁定效应。根据格拉伯禾的分类，锁定有三种形式：功能锁定、认知锁定和政治锁定。在本文的语境下，功能锁定指的是，制度漏洞所形成的漏洞机遇被限定在有限的集团范围内进行分配和交换，“外人”很难分享。于是，尽管GDP蛋糕越做越大，民众所分到的却不成比例。认知锁定指的是，人们习惯于制度现状，对制度漏洞见怪不怪，形成了司空见惯、理所当然、安于现状的团体思维或体制化思维定势。例如，“求稳怕乱”就是这样一种同质化团体思维的体现。在这种思维取向下，制度变革的心理动机正在趋于消失。政治锁定指的是，既得利益集团担心政治改革或制度创新会使他们的既得利益丧失，从而采取预防性措施来拒绝政治改革。
从社会动力学的角度看，人们愿意改革，是希望从改革中获得收益。但有些收益是由于改革不到位所形成的制度漏洞导致的。因此，尽管社会的成功转型要求修补这些漏洞，但是，如果进一步改革会使既得利益(包括不正当收益)丧失，可能曾经的改革者就会变成反改革者。这正是转型国家所面临的“改革悖论”。许多中等收入国家之所以难以最终进入发达国家的行列，就是因为无法克服改革悖论：改革只能走半程，而制度的成功转型，则在遥远的彼岸。
(作者为中山大学社会学系教授)
进入 王宁 的专栏 进入专题： 制度漏洞 改革悖论
本文责编：frank
发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目：天益评论 > 天益政论
本文链接：http://www.aisixiang.com/data/47937.html
文章来源：本文转自人民论坛政论双周刊，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。
本文由自动聚合程序取自网络，内容和观点不代表数字时代立场
