中国选举与治理 | 邓聿文：党内民主：无法回避的选择

    随着十八大的临近，世人对中共自身变化的关注也越来越多。中共会向何处演变，十八大是否会开启实质性的政改步伐，都是人们想知道的。笔者倾向于认为，十八大在内外压力下，对民众期待的民主改革会有所回应。

　　事实上，我们可以从目前中共对十八大代表的选举工作的部署见出端倪。中共去年11月初印发了《关于党的十八大代表选举工作的通知》，其中有两个亮点值得关注：

　　一是代表差额选举的比例应多于15％，

　　二是代表选举在结构比例上要做到“两增两减”、“一个提高”。

　　差额选举是一种竞争性选举，将差额选举的比例规定15%以上，相对于十七大代表选举时的“不少于15%”的提法，虽然比例未有实质性提高，但这个表述上的变化，还是透露出中共扩大党内民主的努力。另外，“两增两减”、“一个提高”，也就是要增加基层一线代表的名额，减少官员代表的比例，其目的也是为了使党代会不要变成党的官员代表大会，以体现代表大会的民主性。对于这点，《人民日报》日前发表的评论员文章就指出，做好党的十八大代表选举工作，要教育引导党员发扬党内民主，坚决防止拉票贿选。

　　世界潮流，浩浩荡荡，党内民主的无法回避，还可从一个更大角度来看待。

　　党内民主越迟，中共越被动（小标）

　　任何政党要想永续执政，从外部来讲，必须持一种开放和包容态度，将愿意入党的社会各界精英吸纳进来，扩大党的执政基础，使党永远有新鲜的血液；从内部来讲，则要有一个自由讨论，平等竞争和参与的氛围，如果党内形成严格的等级制度，党员的权利和地位不平等，就不可能出现生动活泼的党内民主。

　　中共“三个代表理论”的提出，基本解决了党员来源的多样性问题，扩大了党的阶级基础；但在党内民主方面，中共还非常缺乏，尚未完全脱离革命党的本色，向现代政党转型。

　　现代政党的根本标志是民主和开放。民主主要是针对党内选举和党员参与党内事务而言；开放则主要是指党的权力结构要向全体党员开放，以及执政方式要公开透明。

　　前者是为了保障党员的民主权利得以实现；后者是为了避免使党成为一个自利的集团。这是保障执政党程序合法性的两个主要方面。一个现代政党要取得执政权，必须通过一人一票的选举方式来实现，而若要人民选举自己，则须向人民公开自己的主张和理念，吸收优秀分子加入。即使是通过革命取得政权，在其执政后，要得到人民的长期认同和服从，也必须逐步引入竞选。如果全面竞选的条件还不具备，至少应该放松对媒体的管制，加强对自身的监督，将执政党的决策、政策、计划、思路、活动等尽可能为人民所知晓，拓宽和强化党的阶级基础，也就是要公开透明。就党自身而言，党的领导和方针政策等要为党员所自觉认同和支持，也要开放党内选举和党内事务，让党员参与党的重大决策。只有这样，才能获得执政的合法性，并非仅仅经济发展了，执政合法性就自然到来。

　　从中国的情况看，中共要向现代政党转型，走向民主和开放，更基于以下三点：

　　其一，社会结构的变化，特别是利益的分化和整合导致执政基础发生改变，惟有民主才能保持社会的有序运转。

　　市场经济的发展和社会转型形成了不同的经济利益、市场主体和组织结构，要保持社会和谐发展和运转，就必须对市场中的不同主体的产权和民主权利进行最大限度的尊重和保障，建立起配置合理的权力架构和治理结构。惟有民主才能做到这一点，并在公开参与的过程中形成能够指导人们集体行为的决议。换言之，民主为容纳和协调各种社会差异和以正义的方式调解价值冲突提供了基础和制度途径。特别是在中国这样一个超大社会、超大国家、超大民族中，中共如要始终代表最广大人民群众的根本利益，只有发扬民主，善于集中人民的智慧和力量，才能保证决策的正确及其有效执行。

　　其二，现代信息技术和通讯手段的发展，特别是被称为“第四种权力”的大众媒体如电视、网络等的兴起和广泛应用，使得政党运作模式发生变化，由过去的相对封闭走向开放和透明。

　　今天，如果还有哪个政党尤其是执政党向党员和民众垄断信息，不但要付出更高的成本，而且几乎是不可能的。民众信息权的扩大必然要求政党特别是执政党改变封闭的运作方式，使党的决策更好地反映民众的愿望和要求。因此，在民众和政党的互动中，民众不再是政党信息的被动接受者，也成了一个信息的传播者。这无疑让民众能够更直接了解党的执政理念、执政方式和执政行为。

　　其三，在经济全球化的背景下，中国经济与全球经济的一体化程度会越来越深，中国与国际体系之间的相互依赖性因此大大增强。经济全球化从长远看，客观上会带来全球治理的民主化。

　　资本最终需要一个有效率的政府，包括国内执法环境的公正和公平。资本的这种诉求会促使执政党改善治理结构，与全球治理趋于一致，除非一国不需要外资，切断与世界经济的联系。但显然这在当下是无法做到的。另一方面，随着世界经济联系更紧密，人员来往也更加自由和扩大，这会自动带来一种比较效应，使人们对不同的政治经济体制和治理机制进行比较，并产生变革的要求。在全球治理的竞争中，一个国家若要使自己变得更加具吸引力，就不得不走向民主和法治的道路。

　　可见，民主化不是想不想，要不要的问题，而是必然如此。拒绝民主化，必然依靠暴力来支持，但从来没有哪个国家的历史证明，靠暴力能够臣服人心，尤其在当前这样一个信息全面开放的时代。

　　频繁发生的各种事件以及中共应对这些事件的表现，暴露出中共的执政方式和治理手段的缺陷，某种意义而言，中共其实是在和时间赛跑。因此，民主化的开启，是宜早不宜迟，越迟越被动。

　　党内民主的现实路径（小标）

　　政党的现代化是一个包括思想理论和意识形态的现代化，权力结构和运行的现代化，阶级基础的现代化，以及执政手段的现代化的系统工程。要完成党的现代转型，就必须改造党的思想理论、权力基础、组织构架和执政方式，强化程序正当性。

　　客观而言，中共自改革以来，在上述诸方面都有改进，某些方面甚至有很大进步，但总的来讲，其意识形态、组织结构、体制机制、运转模式，还处于革命党时代。比如，尽管阶级基础扩大了，但如何在政治体制设计中吸纳不同利益要求的新兴力量，使之成为积极的建设性力量，以及不同利益集团的意见和诉求如何能够通过制度化的途径来反映，并未很好得到解决。这里的原因就在于，对至关紧要的党内民主建设，因顾虑太多而关注不够，步伐迈得很小，截至目前，只在基层和一些地方在做若干试验。即使是专门阐述党的建设的十七届四中全会通过的《关于加强党建若干重大问题的决定》，也对党内民主着墨并不多，更没提出实质性的操作办法。

　　要实现党内民主，首先在认识上对党内民主有个正确的看法。认识错误，即便有心推进民主，也可能走弯路。党内民主虽是一党之内的民主，但既冠为民主，其精神实质与社会民主是一样的，即党内民主的本质特征不外乎全体党员在基本的政治权利上是平等的。

　　换言之，所有党员在党内一律平等，都有平等地参与党内各种事务的权利，这是党内民主的精髓和核心，是实现党内民主的基础和前提条件。

　　而要保证党员对党内权力的分享和对党内事务的参与，在组织结构和运作形态上也必须是民主的，要贯彻和遵守多数决原则以及选举和监督原则，尤其是选举权和监督权，是民主的两个最基本要素，现实中的党员权利平等，主要是通过选举和监督体现出来的。

　　这些党员的民主权利体现党员的主体地位，但要保障和落实这些权利进而保障和落实党员的主体地位，就必须有一系列刚性的制度，而不能仅仅停留在一般的口号和号召上。

　　目前，在中共的各种政治文件特别是党章中，对党员的主体地位及其权利进行了规定，问题是没有得到很好执行和应有的保障。一些党内学者就指出，和领导干部的权力行使比起来，党员在自身权利的主张和运用中，存在结构不对称，力量不均衡，运行不稳定的问题。

　　例如，领导干部权力的行使，具有充分的条件保证，人财物都是标准化的保障，而党员的主体地位和民主权利还没有制度规定的条件保障；领导干部权力的运用，有一个组织体系在支撑，能够保证贯彻落实，而党员发挥主体作用如果没有领导的支持，只能自己来组织自己，要么孤军奋战，要么群体性集聚；领导班子内部还没有形成权力相互制约监督的机制，致使党员民主权利的维护，很容易遭到抵制、瓦解、歪曲和打击，维护起来需要巨大的政治勇气，甚至需要付出沉重的代价。

　　要想党内民主发展起来，固然有赖于领导的开明和支持，然而，不能把党内民主的希望寄托在领导的民主作风和主观自觉上。党员自己必须行动起来，具有民主自觉，形成一股强大的舆论压力，去推进党内民主的制度建设和制度创新。

　　它包括以下几个方面：

　　一是在党章等党内根本大法中，必须明确和具体地规定，应该允许什么，反对什么；保护什么，谁来保护；惩处什么，谁来惩处等关键性制度要素，并有具体的程序和路径，以便人们执行和遵守。

　　二是作为党内民主的最重要载体，党的各级代表大会的代表应该实行任期制，并改进代表及各级党组织领导候选人的提名制度和选举方式，扩大候选人预备人选及差额比例，完善差额选举制度。目前十八大代表的选举部署，已见出这方面的一点曙光。

　　三是强化全委会功能，充分发挥全委会在党内的重大决策主体和监督主体的作用，真正使党的各级常委会向全委会汇报工作，对全委会负责，并受全委会节制。

　　四是加强监督力量的建设，建立一个监督者和被监督者具有同等权力的监督机构和机制。党内民主建设的一个重要任务，就是建立健全党内权力制衡机制，科学合理地配置党内权力，以克服权力过分集中所带来的特权和腐败。这就需要加强监督的力量，赋予监督者独立的地位。

　　做好这些事情，离不开党内言论的开放和党务的公开。正如知情权和言论自由权是一个公民基本的权利一样，它们也是一个党员基本的党权。若言论自由成为禁区，党员不能对党的问题和事务自由发表看法，进行讨论和批评，那就不可能有真正的党内自由。若党的重大决策和政策，党在某个阶段的任务和目标等都成为机密，只有少数领导干部知道，党员也就无从参与党内事务，建言献策。

　　所以，必须用制度确保党内言论的自由和开放，以及党务公开。当然，为保证党内民主的稳妥进行，可以研究言论自由和党务公开的具体内容、形式、时间要求，但这个趋势不能变。

　　除此外，还有一点要强调，亟须建立党员民主权利的救济机制和渠道。当前，公民的权利如果受到国家机关的侵害，可以有行政诉讼法、行政强制法等法律来保障，可以去民告官，虽然这些法律还非常不完善，现实中的维权也非常困难，但法律已经确立了公民权利的救济原则，这点没有疑义。党员民主权利如果受到侵害，则没有相应的党内机构和渠道进行救济，党章对此并未有明确规定。

　　若党员为争取自己的民主权利而冒犯了哪个领导，极可能被后者利用党内权力甚至借助国家权利进行打击，而又假借党内事务使得被打击的党员无从获得国家的权利救济。每个人都会心存恐惧，大无畏之人在社会总是极少数，如果因为追求党内平等和民主权利而遭到打击报复却无法得到来自党内的权利救济，多数党员是不会有力量去争取党内民主的。因此，必须建立一个机构和一种机制，当党员在追求民主的过程中受到侵害时，可以有渠道进行申诉，并得到后者的保护。

　　以上一整套促进党内民主发展的制度建设和创新，为平稳推进，初期可以在县级党组织中试点，待这套制度大体运转正常后，再全面推广。

　　民主是人类政治文明发展的成果。由党内民主带动社会民主，可能是建立中国特色民主的必由之路。从晚清末期算起，中国的民主探索虽然起步不晚，但时间浪费太多，过程太曲折，希望十八大在党内民主上，有大胆的一跃。　（作者为香港天大研究院特邀研究员）