于建嵘：中国劳动教养制度改革路向
——基于100个上访劳教案例的分析
进入专题： 劳教制度 ● 于建嵘 （进入专栏）
我对劳动教养制度进行研究，缘于对上访制度的调查。自1999年以来，我因对农民维权行动的研究而关注信访问题。2004年，我曾就信访制度状况及改革方向进行了较大规模的调研，并发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，引发了一场有关信访制度何去何从的争论。2005年初，国务院颁布最新修订的《信访条例》，明确规定要保障信访人的权利，要求各级政府及县级以上政府工作部门畅通信访渠道，为信访人上访提供便利条件，严禁侵害信访人的合法权利，重申“任何组织和个人不得打击报复信访人”。新条例实施以后，各地区和部门进一步畅通和拓宽信访渠道，在确保民情、民意、民智顺畅上达和保护信访人权利、切实维护群众的合法权益等方面做了大量的工作，取得了一定成绩。但是，部分地区和部门以强制手段妨碍群众行使正当信访权利，甚至打击迫害信访群众的情况还不同程度地存在。这其中，因上访被劳教的情况十分严重。
为了研究上访劳教问题,我搜集了大量上访劳教案件的相关资料,这其中包括劳动教养决定书、被劳教人员的复议申请书、行政诉讼起诉状和上诉状、法院的判决书以及被劳教人员的控诉书等等,并随机选取了100个案例进行分析。在此基础上，我进一步研究了劳动教养制度的历史和现状。这些研究不仅包括对相关文献进行整理分析，还走访了黑龙江、湖南、河北、山东等地的许多劳教所，与被劳教人员及劳教管理官员进行座谈。
通过研究，我认为，在建国初期法律制度不完善的特定历史条件下创立的劳动教养制度，实行50多年来，在维护社会治安秩序，预防和减少犯罪等方面发挥过一定的作用，但是随着社会的发展和时代的变迁，劳教制度作为一种违背法治理念、缺乏法理基础、损害公平正义的强制性教育改造的行政措施，已经引起了社会各界的诟病和非议，如不尽快废除将产生十分严重的政治后果。
一、历史沿革
劳教制度的产生和发展,如果从功能目标来说,大致可分作为政治斗争工具的劳教（1955年至1978）和作为社会管治手段的劳教（1978年至今）两个阶段。
（一）政治斗争工具
“劳动教养”政策第一次明确提出是在1955年。当时中华人民共和国成立不久，为保障政权稳固，开展了一系列政治运动以肃清敌视新政权的反革命坏分子。被清理出来的反革命坏分子有数万之众，但传统处理办法如警告、调职、撤职、开除党籍和判刑、枪决等已经不能满足形势发展的需要。于是，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，第一次明确提出 “劳动教养”的办法。《指示》指出，“另一种办法，是不能判刑而政治上又不适
于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”1956年1月10日中共中央又在《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，要求各地对“反革命坏分子”劳动教养要“把这些人集中起来，送到国家指定的地方”。并指出劳教的目的是教育改造，即“对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”此后各地纷纷建立了劳动教养机构，对“反革命坏分子”进行教育改造的劳动教养构想初步实现。
1957年进行了反右派斗争，一大批曾在党的号召下，对党的工作缺点和错误甚至社会主义制度本身进行批判的知识分子、爱国人士和党的干部被错划为右派，总人数达55万多。“在青岛，毛泽东提出了对右派分子的处罚的上限：他说，要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养”。①他这话是7月18日说的，到8月3日，国务院即颁布《关于劳动教养问题的决定》，正式将劳动教养作为制度确立下来。劳教对象由原来的反革命分子和坏分子两种人，扩大到四种人：即“（1）不务正业，有流氓行为或者有盗窃、诈骗等行为，不追究刑事责任的，违反治安管理、屡教不改的；（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。”其中的第二款说的就是反右斗争中划出来的那一大批右派分子。“这个《决定》宣称：这些人都是‘应当加以收容实行劳动教养’的。”②可见，正如有学者指出的，劳动教养制度的正式确立，显然是为了配合反右运动的不断推进而做出的应时之举。
同年，8月4日《人民日报》发表社论《为什么要实行劳动教养》，对劳动教养作了这样的解释：“对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。这个办法用最通俗的语言来说，就是国家把那些坏分子收容起来，加以安排，给他们适当的劳动条件，例如由国家投资举办一些农场和工厂，组织他们生产，甚至强制他们生产，用这样一种办法来使他们有饭吃。这样说来，劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己；同时也是通过劳动来改造他们自己。这正表现我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对于他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数人的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”
随后的几年，全国建立起近百处劳教场所，收容劳教人员达到近百万之多。不过，《国务院关于劳动教养问题的决定》及其他相关规定并没有得到很好的遵守和执行。1961年，公安部也不得不承认：“劳教扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”③
1966年文革开始后，到1976年文革结束，在“天天造反，砸烂公检法”的社会大背景下，劳教制度同样遭到严重破坏和摧残，几乎陷入停办状态。
通过简要回顾劳教制度起源和发展的历史我们发现，劳教制度是在国家新创之初诞生的，是当时治国理念的产物。而共产党在建国初并没有树立依法治国的理念，也不试图依靠法治来完成对社会的控制。其控制手段一方面是政治动员，将“反革命坏分子”等划分在人民阵营之外，作为阶级敌人进行管控；另一方面是将人固定在特定的社会位置上，依附于单位等获得劳动权利并取得经济收入，不允许社会上有“真空”地带，不允许人的自由流动，以此来保障社会的正常秩序。而法律，因其适用范围特定、程序复杂、具有规则性，有时不灵活、专业性较强、不能及时修订等“缺点”，不能满足党治理国家的要求，而未被委以重任。
因此，这时劳教一是用来作为政治处罚的手段，而不是针对刑事犯罪分子。二是用来防止城市“流民”的出现，在计划经济体制下，是用经济手段来实现对人的控制，无业就意味着脱离了这个秩序，有可能“危害”国家。这时的劳教对象不包括农村人，他们属于合作社等另一套社会控制体系。
在实践中，劳教很快偏离了强制劳动、教育改造的设计轨道，在管理上与监狱无二，成为剥夺公民人身自由的一种方式。
从某种意义上说，从建立之初，劳动教养就是司法程序之外的一种社会控制手段，从剥夺公民自行决定生活方式的自由开始，发展到剥夺公民的人身自由。劳动教养是高效率的，是政府单方面可以行使的行政行为，公民没有辩驳、拒绝、反抗的余地。劳教制度为“保障绝大多数的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏”，可以不保障“一小撮人”的基本权利，而这是以“阶级敌人”等政治性的理由获得正当性。
（二） 社会管治手段
1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会在北京召开，开启了我国改革开放历史新时期。在拨乱反正、平反冤假错案的过程中，人们逐渐认识到法律制度对治理国家和保障公民权利的重要意义，于是开始着手进行社会主义民主法制建设，劳教制度就是在这样的时代背景下恢复重建的。
1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。这预示着劳动教养制度在文革十年中断后，又进入恢复重建的新阶段。1980年2月26日，《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》，对恢复重建劳教制度做了这样的解释说明：“在我们国家里，虽然阶级状况已经发生了根本变化，社会治安总的是好的，但是，阶级斗争依然存在，危害社会治安、干扰四化建设的不安定因素依然存在。除了少数反革命分子、特务间谍分子和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，不时进行各种捣乱和破坏外，还有一批为数不少的大法不犯、小法常犯的人，经常扰乱社会治安，危害人民利益。尽管他们罪行较轻，尚不够追究刑事责任，但是严重妨害了社会秩序、生产秩序、工作秩序和人民群众生活秩序。对这些人如果不采取强制性的行政措施，对他们进行教育、挽救和改造，让其发展下去，就可能走上严重的犯罪道路，对国家和人民将会造成更大的危害。因此，要整顿社会治安，对少数犯有严重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必须依照刑法从重判刑；对有一般违法行为的青少年，必须依靠社会各方面的力量进行帮助教育或者送工读学校，对介乎这两者之间，即那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《国务院关于劳动教养问题的决定》及其补充规定，把他们收容起来，实行劳动教养。如果放任他们在社会上偷、骗、抢、打，搞流氓犯罪等，为非作歹，扰乱治安，那就是对社会、对人民和他们本人不负责任。所以，必须把他们收容起来实行劳动教养，使他们悔过自新，走上有益于社会的道路。这样做，既体现了我们社会主义国家对这些人的学习、劳动、生活、前途的关怀和负责的精神，也是保障绝大多数公民的权利、社会主义秩序不受侵犯和破坏的重要措施。”
此后，中共中央、国务院和公安部又相继制定了一些关于劳动教养的法规文件，其中对劳教制度恢复发展影响最大的是以下两个：1980年2月29日，国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和1982年1月21日，经国务院批准转发公安部的《劳动教养试行办法》，尤其是后者由于规定较为详尽，已经成为判定是否劳教的主要依据。该试行办法对适用劳动教养的对象又有了较大扩充，由《关于劳动教养问题的决定》的四种人扩大到六种人：“（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，又不断无理取闹，扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。” 可见，随着一些法规政策的颁布实施，这一时期的劳教制逐渐进入法制轨道，已经从处罚反革命坏分子和右派分子的专政手段演变为惩罚那些破坏社会治安又不够刑事处罚的“大法不犯，小法常犯”的人。在制定法规文件的同时，国家还在劳教工作的审批管理、劳教场所的规范整顿、劳教干部队伍建设等方面进行了一系列改革，使其能够适应社会发展的需要。通过这些改革，劳教制度迅速恢复发展起来。
恢复后的劳教制度发生了一些变化。尽管仍强调阶级斗争依然存在，但主要针对的已是破坏社会治安、破坏社会秩序等。这是由八十年代初的社会现实决定的。因文革余毒等原因，社会治安不是很好，而阶级敌人等已渐渐从主流政治话语中消失，因此劳教的政治色彩有所淡化，而维护治安和秩序的目的有所加强。经济形式的逐渐多样化，使得劳教适用对象中已不再提到“无生活出路”等，这说明对公民个人的社会控制已经有了松动，不再强求每个人在体制中的位置。劳教对象主要是“大法不犯，小法常犯”的人，表明实际上惩戒性功能已大大增强，也渐渐突出了设计中的教育改造功能。(点击此处阅读下一页)
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