张千帆：从此岸到彼岸：中国宪政改革之路
治理国家有正道，这个正道就是宪政民主。笔者认为宪政民主最重要的四个方面，可以视为宪政大厦的四块基石：宗教与信仰自由、言论与新闻自由、民主选举、司法独立及司法性质的宪法审查制度。对于任何一个国家的健康治理，这四大制度基础都不是可有可无的;少了其中的任何一个，都不可能把国家治理好。
没有宗教与信仰自由，大多数国民将生活在缺乏道德自觉的短视自利状态中，惟利是图、以邻为壑、彼此伤害的现象屡禁不绝，再严厉的刑罚也无济于事。没有言论与新闻自由，则不仅无法了解人民疾苦、揭露官员腐败，而且舆论导向的人为扭曲会误导中国社会，对整个民族灌输危险的国家主义历史观和世界观。没有民主选举，则人民的意志不能转化为国家的意志，政府成为利用公权侵吞全民利益的专制工具。没有司法独立和司法审查制度，那么宪法就成为一纸空文，对人民有利的良法得不到实施，而损害人民利益的恶法大行其道。既然国家利益就是人民的利益，而宪政民主就是维护人民利益的惟一机制，还有什么比宪政民主更高的国家利益呢?
因此，现在不应该再挖空心思、别出心裁地寻找什么“特色”、“模式”。中国改革三十年的经验教训充分证明，不实现宪政民主，这个国家就一日不得安宁。无论以什么借口，谁反对宪政民主，谁就在损害中国的最高国家利益。要说改革开放给中国带来的思想收获，那么最大的收获就是改革的“彼岸”今天应该相当清楚了。当然，我们现在还在“此岸”，改革就是“摸着石头过河”的过程。中国宪政改革面临的根本问题如何从“此岸”到“彼岸”，支撑改革的“石头”到底在哪里。笔者认为，一旦改革的目标、方向和意愿明确，改革的路径是不难寻找的，成功的改革之路也很可能不止一条。党内民主、基层选举、司法职业化和宪法审查机制都可以成为改革的突破口，而且不同的改革模式可以在各地进行“试点”;孰优孰劣，自有货真价实的改革绩效作为检验标准，实践证明成功的改革模式可以在全国推广。
基层选举和党内民主显然是可以尝试的
全国多个地方曾试验过乡镇长直选，成都等地试验过党员推选区党委书记。乡镇长直选效果相当不错，但是存在“良性违宪”的问题，因为现行宪法明确规定地方首长由同级人大选举产生，而不是选民直选产生。尽管如此，基层人大代表选举和党内选举是不存在任何宪法问题的。即便不能直选乡镇长，但是宪法并没有禁止直选党政领导的候选人。湖北杨集镇就试行过党政候选人的直选，结果虽然原来内定的干部仍然高票当选，但是候选人选举就足以给他们带来很大压力，并让他们当选以后兢兢业业为当地老百姓做实事，办事效率提高了很多。因此，中国的宪政民主完全可以从党内民主和基层选举开始。
现在不时还有人说，中国人素质不够，搞不了民主，但是乌坎经验彻底否定了这套说辞。乌坎人不就是很普通的公民吗?但是他们顶着上级政府的压力，成功改选了自己的村委会和村民代表大会。中国基层是不乏能人的，新当选的乌坎村委会干部都很能干。湖北潜江的人大代表姚立法独立当选后，为当地选民做了许多事情，但是没有几年就在地方政府干预下被剥夺代表资格。事实上，如此热心公益的代表只需要一点自由活动空间，就能得到广大选民的支持。对于自己看得见、摸得着的切身利益，人民心里很清楚，也完全有能力把真正代表自己利益的候选人选上来。
即便有些选民素质不高，投票不理性或自己那张选票很容易被贿选“买断”，也是长期被剥夺选举权利的结果。如果候选人一概政府内定，选举走过场、无意义，选民怎么会有热情参与?选民不经过选举实践的锻炼，他们的眼界和政治素质怎么可能提高?正如胡适在八十年之前指出，民主是一种实践能力，只有在选举实践中才能形成和发展起来。学游泳必须先下水，学吉他必须有吉他可弹。否则，乐理学得再深厚，拿起吉他还是手足无措;岸上划水姿势模仿得再优美娴熟，下水还是会淹死。民主也是一个不断学习与试错的过程。这次听他吹得天花乱坠，选错了人，下次“吃一堑、长一智”，把他选下来就行了。几次之后，人民在政治上成熟了，也就不容易犯错了。台湾地区选了陈水扁，结果在任期间贪腐盛行，过几年再选，民进党就输给了马英九。要提高选民素质，正确的措施不是剥夺选民的权利，而恰恰是赋予选举的机会。
同时，也只有民主才能培育公民的社会责任意识;一个人没有公民资格，也就不会有公民道德。经常有人说中国人道德素质差。除了宗教与信仰传播受到限制之外，一个重要原因就是普通百姓只是被动接受统治的臣民。人民只有纳税和劳役的义务，而没有表决的权利。这个国家的统治和他没有一点关系，他怎么会关心这个国家?他连自己的行为对社会可能产生的后果都不清楚、不关心，怎么会产生自己对国家和他人负责的公民意识?培养公民意识不能只是靠道德说教，政治参与是最有效的实践渠道。通过参与，普通百姓意识到自己是这个国家的主人，因而要认认真真做人，道德和政治素质也就自然提高了。“素质论”只是阻碍中国政治改革进程的借口，也正是这种蔑视人民的理论剥夺了人民提高道德素质的政治机会。
司法职业化改革应该被重新提上议事日程
1999年之后，司法职业化曾经是司法改革的主旋律，但其实一直没有被给予真正的机会，以至至今仍徒具表面，没有太多实质进展。法官军服不穿了，换上了法袍，拿起了法槌，但是他们的思维方式和行为方式究竟变了多少?我们只要看看最高法院院长为评比选出的“十杰法官”颁奖的场景就知道，这样的法官是没有什么独立人格的，也很难期望他们有抵抗上级权力干预的勇气和能力。
2008年后，司法行政化乃至政治化进一步加剧，最高法院至今还在宣传延安时期的“马锡五模式”，鼓励法官到田间、炕头办案，甚至主动出击、调解纠纷(所谓“司法能动”)。少数左翼学者也顺势附和，好像中国还生活在不需要现代法治的延安年代，人人都是只要“讨个说法”的“秋菊”。难道这就是今天的中国吗?当今中国司法的真问题究竟是什么?
当然，“实践是检验真理的标准。”不论哪种改革思路，都应该获得地方试验的空间，最后由改革的实际效果说了算。中国经济改革曾有一个小岗村，但是司法改革却一直没有一块自己的试验田。广东等中国沿海比较开放的地方完全可以搞一次真正的司法改革，重庆也可以继续“唱红打黑”，甚至司法进一步政治化。最后看一看、比一比，不同改革模式的效果到底怎么样?究竟哪种改革提高了司法公正?哪种改革加剧了司法腐败?当然，前提是新闻报道要自由，信息一定要公开。只有真正了解地方改革究竟发生了什么，人民才能做出理性的判断和选择。
除了提升法官独立人格和司法公正之外，司法职业化改革还有一个更重要的职能，那就是塑造整个民族的理性。法院首先是一个讲理的地方。当然，其它地方也要讲理，议会辩论也是一种说理，但是法官的说理最为透彻。学富五车的法官们在判决书中洋洋洒洒、指点江山，深入分析社会和法律问题，为普通百姓提供了最好的说理样本。它向全社会展示，说理才是解决问题的正确方式;解决社会问题不是靠权力或凭关系，而是靠法律所体现的理性。如此，则公民才会信仰法律。中国现在的司法判决基本上就是“八股文”，分析说理占的比重很小。有的判决也不短，但是90%以上都是陈述事实，最后扣上法条，就得出结论了。这样的判决既不能让人们信服，更不能培养老百姓的说理习惯。如果连法官都不讲理，说理在中国社会压根就没用，老百姓也就不会讲理、只会上访，因为他们知道上访也比法院更有用。即便诉讼已经二审终审，只要没有满足自己的诉求就照样去闹。中国社会之所以不讲理、“认死理”的“愤青”比较多，除了体制不公正和舆论扭曲之外，和我们长期没有一个正常的说理环境很有关系。如果司法职业化改革能够从提高法官的说理能力做起，可以引导整个中国走向一个更加理性的社会。
如何让宪法说了算
由于行宪机制不合理，当下中国违宪现象大量存在却得不到纠正，以至少数学者认为中国根本就没有宪法，或者说中国宪法说是国家的“根本法”，其实根本不是法。要让宪法成为真正意义上的法律，必须建立司法性质的宪法审查机制。目前世界上主要有两大模式：在英美法系，普通法院负责司法审查;欧洲大陆则成立宪政法院，专门负责解释和适用宪法。中国没有必要一步到位，一下子就让法院来处理宪法问题，而是可以逐步过渡，先在全国人大或常委会之下建立一个宪法委员会，以后可以模仿法国成立一个独立的宪法审查机构。但是这个机构要发挥有效作用，就必须带有司法性质，否则注定只能是一个摆设。司法审查的范围也可以分阶段扩大，至少现在没有必要审查全国人大或全国人大常委会立法的合宪性，而可以限于审查层次比较低的法规、规章或规范性文件。其实，中国法律规范中问题最大的不是法律，而是各类低层次、不公开的“红头文件”。不论通过哪种方式，一种名副其实的司法审查制度将极大提高宪法的权威，有效遏制各类恶法侵犯人民的宪法权利。
总之，中国的最高国家利益不是航母，不是“神八”或“神九”，甚至也不是南海，因为这个国家的根本不是领土，而是人和制度;人的道德和制度不行，众人离心离德，即便别人送来领土也保不住。看看美国，除了一开始和印第安人打过仗之外，什么时候和别人争过领土?世界上恐怕有不少地方都巴不得成为美国的第51个州，但它是不会随便接受的。现在的欧盟也是一样，前几年发生“东扩”，一下子吸收了十个东欧国家，但是这些国家都必须符合很严格的政治和经济条件。我们对待领土的态度恰好相反，好像是白捡的西瓜，岂有不要之理?然而，这种没有尊严的心态是不会被人看得起的，因而也注定不会得到什么。
我们需要换一个视角来看问题。中国的崛起在根本上不是领土的扩张，而是人的崛起，是道德的复兴与制度的改良。中国要成为一个有尊严的国家，归根结底在于国民要做有尊严的人。要让国民有尊严，必须从宪法上保障他们的权利，其中最重要的是宗教与信仰自由、思想与言论的自由以及参政议政的权利。没有这些权利，宪法规定的其它权利都只是一纸空文。当然，这些权利必须得到制度保障，其中最重要的是名副其实的选举、公正独立的司法以及比较有效的宪法审查制度。这些制度才是关乎每个人命运的最高国家利益，也是全社会应该坚守的底线共识。只有形成并坚守宪政共识，中国的制度改革才能顺利完成。
(作者系北京大学法学院、政府管理学院双聘教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。)
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