朱嘉明：中国国情的八个关键问题（六）
编者按：中国新任领导人习近平在2013年两会期间强调，中国改革已经进入攻坚期和深水区，要敢于啃硬骨头。但改革攻坚的前提是对中国国情有基本和清醒的认识。华尔街日报中文版将陆续刊出维也纳大学朱嘉明新书《中国改革的歧路》中第三篇《中国国情的八个关键问题》的内容。本文是第六个“关键问题”──“关于城市化和城镇化”。
进入21世纪以来，中国城市化大跃进。人们对于城市化的前景普遍抱乐观态度。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨说过：影响未来世界的是两大经济事件，一是美国高科技发展，一是中国城市化。2011 年，中国的城市化率达到 51.3%，城镇人口首次超过农村人口。中国城市化进入关键发展阶段。2012 年 11 月中共十八大之后，政府、学界和媒体，将中国未来经济增长寄托于城镇化，并且形成了舆论热潮。中国的真实情况是：城镇化和城市化已经不可分割，而城市化已经逼近极限。这样的判断主要基于以下原因：
第一，城市的扩张和小城镇空间的丧失。中央政府自 1980 年代初期以来的各个五年计划或规划，都重申实行控制大城市规模，发展卫星城市，中、小城市和小城镇的“城市发展战略”。但是，中国的城市化基本背离这样的战略和规划。这是因为，实行“县改市”和“中心组合”模式，急遽压缩了小城镇的空间。同时，已有的城市用地空间不断扩张，不仅中心市区扩大，市区边界和市域边界重合，而且增加各种类型的开发区和新区，将城市周边的乡镇直接吸纳到城市体系之中。
在中国的城市化过程中，在各地大城市扩张速度不断加快的同时，中等城市个数与人口规模也在增加和扩大。不仅如此，大都市和城市群主导的城市化新格局正在形成。所有这些事实，反应在相关的统计上，就是城市数目持续增加，而镇的数目相应减少。在表面上中国的城市化似乎与世界的城市化历史，特别是大都市化和城市集群化相一致，但是，就其土地成本、资本来源、政府作用、形成方式和机制，以及受益者等方面都与世界城市化的内涵有很大的不同。
第二，城市化或城镇化和农村空间减少、农业用地恶化。城市化的主要动力是扩大城市占地面积，表现为房地产业扩张。政府通过征用农民土地，缩减集体土地，扩大国有土地。十数年来，城市化通过“灭村运动”，实现了对农民土地的大规模和高速度地再剥夺。 2012 年 2 月，中国社会科学院社会学研究所提供了一组资料：在 1990 年到 2010 年的 20 年间，中国的行政村数量，由于城镇化和村庄兼并等原因，从 100 多万个锐减到 64 万多个。根据另一个统计口径：中国从十年前的 360 万个村落，减少到现在的 270 万个，也就是说，在过去十年间，每天消失 80 至 100 个村落。在没有消亡的村落中，还有很高比例的“空心村”，即所谓的产业空、青年空、住房空、乡村干部空。如此下去，不仅是农业用地还在不断被侵蚀，流失和破碎化，而且是农村的空间急遽减少，农村继续凋敝、衰落、消亡。广大农村人口正在失去自我存活的最后保障。
第三，城市化难以持续地为农民提供就业机会。中国现阶段的城市化，或者城镇化，已经和工业化逐渐分离。以北京、上海、天津和广州这样的大都市为例，在城市规模扩张的过程中，不但没有增加第二产业，而且是排挤第二产业，那种城市化、工业化和农民进城当工人的传统模式不复存在。城市的就业机会主要集中在服务业，农民缺少竞争优势。特别是，在城市的生存成本过高，这是绝大多数农民所无力承受的。会有这样的时候，当城市房地产业和基础设施建设的高峰期过去，城市不能继续为农民工提供足够的就业机会，农民工又难以在城市自主就业，而原本的家园已经消失或者衰败，重新成为农民不再可能，数以亿计的农民工会成为流动型“失业人口”，数倍于城镇的失业人口。这种农民工失业群体将是中国不得不面对的问题。
第四，城市开发强度正在逼近极限。城市开发强度是指一个区域当中的城市占有空间的比重。中国山地和高原占国土面积的60%，平原面积低于 40%，适宜工业化和城市化开发的面积大约在180 万平方公里左右，扣掉必须保护的耕地和已有的城市用地，中国今后能够进行城镇化和工业化开发的面积不过是 27 万平方公里，不到全国陆地国土总面积的 3%。这就是极限。从个别城市化地区看，开发强度已经过高。上海的开发强度已经达到 36.5%。北京的开发强度接近 48%。而伦敦城市开发强度不过是 23.7%，东京城市开发强度最高也只有 29.4%。开发强度过高，说明在一定空间内集聚的经济和人口规模过大，同时意味着生态空间和农业空间的相对减少，意味着提供农产品和优质生态产品的能力在减弱。
第五，城市的生态系统日益脆弱。水资源是城市产生和发展最为基本的条件。古今中外，莫过如此。但是，自 1990 年代以来，中国城市的水资源供需矛盾不断升级，缺水范围扩大，缺水程度加深。目前，在全国 660 个城市中，缺水的城市超过二分之一，严重缺水的超过六分之一。同时，城市的水资源品质因为水污染蔓延而恶化。城市化进程既是农业用地转为建设用地的过程，也是生态用地转为建设用地的过程。所有这些，说明城市化的生态系统也在逼近极限。
值得注意的是，中国过去二、三十年的城市化，不是市场经济推动的结果，没有经历传统城市的自然发育和成长过程，而是政府人为推动的结果，更像“城市化”运动，有着显而易见的“揠苗助长”痕迹。这样的城市化，不是缓和区域发展的不均衡，而是拉大区域经济的失衡；不是提高空间经济积聚效应，而是造成土地资源严重浪费、密度减少。在城市化过程中，形成了以房地产业为核心，包括政府部门和金融机构参加的利益集团，不断外推城市边界，刺激地域级差，共同分享因为城市化所形成的财富果实。有人说，房地产业绑架了城市化，并不过分。
如果未来的中国经济增长依靠新的一轮“城镇化”，无疑是在更大的空间范围内重复过去二十年城市化的模式，形成一次波及穷乡僻壤的“城镇化”运动。所不同的是，此次“城镇化”需要突破城乡“二元制”户籍制度，实现农业人口的市民化。各级政府不仅需要向农民提供物质生活条件、就业环境和就业机会，还有基本的社会保障。可以肯定地说，在可以预见的将来，中国城市化和城镇化将全面遭遇因为资本、空间、生态和制度在内的一系列“极限”的挑战，不能够克服和超越这些“极限”，关于城镇化的经济潜力之说，不过是一种幻觉而已。
（本文作者朱嘉明现任教于维也纳大学。华尔街日报）
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