浦兴祖：论差额选举制度价值之实现
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● 浦兴祖
摘要 差额选举是指候选人名额多于应选人名额，便于充分体现选举人意志的选举方式。所谓“适用”差额选举，不能只是在形式上做到“候选人名额多于应选人名额”，更重要的是，在实际上追求“充分体现选举人意志”。如果所谓“适用”仅仅流于表面化形式化，那么，再重要的制度价值也只是一种潜在因素。而要使潜在因素成为现实的制度价值，就必须克服形式主义，“当真”地用足、用好、用实制度。
关键词 差额选举 制度 价值
尽管选举与民主之间不可划等号，但选举毕竟是“代议民主最基本的要素”①;尽管“协商民主”值得充分重视，但它不可能取代“选举民主”。在任何一类共同体中，只要权力所有者们无法做到时时事事亲自行使权力，而需要通过他们自己选定的代理人来代表他们行使权力，那么，选举及选举制度便不可或缺，对选举及选举制度的研究便十分必要。
2012年，中共十八大差额选举“两委”甫告成功，《学术前沿》杂志即围绕“差额制度的价值”，刊发一组专题论文，对差额选举制度的内涵、意义、历史渊源、制度运行及完善路径等，进行了全面深入的分析与论证，给人以诸多启迪。基于此种启迪，本文试图围绕差额选举制度价值的实现问题直抒己见，其中也涉及到《学术前沿》杂志中个别观点的讨论。不当之处，切盼方家教正。
差额选举的价值
在西方研究选举(制度)的著述中，我们时常可以见到有关“选举(制度)”价值的论述，却很少发现讨论“差额选举(制度)”价值的。这或许因为，在他们看来，凡选举，候选人名额总得多于应选人名额，总是差额选举。杰弗里·庞顿、彼得·吉尔就指出，假若只允许有一位候选人，“这些选举就基本上变成了一种形式”②，根本称不上真正意义上的选举。易言之，“选举”，就是“差额选举”。既然如此，论述了“选举”的价值，就无须论述“差额选举”的价值。此乃西方逻辑之自洽。
至于《学术前沿》设专题突出论述“差额制度”价值，则自有其中国逻辑。因为在中国，“选举”曾经普遍表现为“等额选举”，后来才逐步推行“差额选举”。显然，我们不会去否认特定历史条件下等额选举也是一定意义上的“选举”，我们甚至还颇为真诚地论证过这种(等额)“选举”的“价值”。但不能不理性地承认，差额选举给选举人提供了选择空间，有利于“选”而“举”之，才称得上是严格意义上的选举，它具有明显优于等额选举的价值。何况，当今中国也基本具备了扩大推行差额选举(制度)的社会历史条件。基于上述原因，《学术前沿》专题论述“差额选举(制度)”价值，无疑是中国逻辑之自洽。那么，什么是差额选举(制度)的价值?
《学术前沿》编辑部作出了全面的概括，要点是：让候选人真正回到人民之中，对选民负责，放下身段“接地气”;扩大民主政治参与，提升公众参与能力;通过竞争，实现选贤任能，人尽其才，并真正实现国家和社会的“良治”。③问题是，理论分析中的制度“价值”如何才能得以有效实现?如何才能成为人们真真切切的实际感受?这需要理论引领实践，制度严格实施。
改革开放以来，在民主理念的引领下，差额选举制度不仅已经在中共党内，而且在国家与社会层面不同程度地付诸实施。尤其令人瞩目的是，自十三大起始，党的中央“两委”坚持实行了差额选举(制度)，差额幅度也呈现出逐步扩大的趋势。直至十八大，已达到9.3%(中央委员)、11.1%(中央候补委员)和8.5%(中央纪委委员)。
进步是毋容置疑的。十八大报告在谈到党内民主时提出，要“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。如进一步联系“扩大社会主义民主”等一系列重要精神，就不难理解，十八大的上述要求不应仅仅局限于党内。依笔者主张，应当从“外延”与“内涵”两个维度，全面推进差额选举(制度)的实施、“完善”与“规范”，以此确保这一制度价值得到有效实现。
所谓“外延”，在此指差额选举(制度)在我国民主政治中的适用范围。从“执政党—国家—社会”多层面来看，我国的民主政治存在三大板块：一是“党内民主”，具有先导性;二是“国家民主”，具有主体性;三是“社会民主”，具有基础性。差额选举(制度)应当逐步做到全面适用于民主政治之各大板块。唯有如此，才有可能充分有效地实现这一制度价值。
第一板块：党内民主。中央“两委”的差额选举已坚持25年，在制度化、规范化、程序化等方面积累了一定的经验。似应以此为基础加以拓展，分几步将差额选举(制度)陆续适用于中央书记处、中央军委、中央政治局、政治局常委会、总书记的产生过程。也就是说，这些属于中共“顶层”的组织机构(或职务)，应由原来等额选举产生逐步转换成差额选举产生。如今，人们普遍呼唤“顶层设计”，因为“顶层”具有统领全局、高屋建瓴、高瞻远瞩的独特优势;同时，人们也期盼“顶层做起”——至少在包括“全面适用”差额选举(制度)等某些方面。因为“顶层”是全党全国全社会的最高表率，其行为的感召力、影响力、示范力之广度与强度不言而喻。以“顶层做起”推动“各层跟进”，必定能加快地方党组织推行差额选举(制度)的步伐。
第二板块：国家民主。法律规定，选举各级人大代表一律实行差额选举;地方各级人大依法选举本级人大常委会委员、副主任，以及“一府两院”的副职领导人员，也实行差额选举，并规定了差额的具体幅度。实践中，这些选举一般都能坚持差额，但大多采取法定的最小差额幅度。突出的问题在于，选举地方各级国家机关的正职领导人员，按法律规定，“候选人数一般应多一人，进行差额选举;如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。上个世纪80年末，许多地方依法差额选举了正职领导人员，但如今，绝大多数地方“一般”实行等额选举，个别地方采取差额选举反倒成了特例。也有的地方甚至在自己的“选举办法”中明文规定“正职”必须由等额选举产生，公然违背国家法律。在中央国家机关层面，自1988年第七届全国人大开始，选举人大常委会委员已采用差额选举。但全国人大选举国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，最高人民法院正副院长，最高人民检察院正副检察长等，以及决定国务院总理、副总理、国务委员、各部委首长，至今仍依法实行等额选举或等额决定。遵循“党内民主推动人民民主”的原则，笔者期待着党内“顶层做起”推动国家“立法跟进”，即适时修改法律，规定各级国家机关的所有领导人员一律由差额选举产生。
第三板块：社会民主。这里主要包含“草根民主”与“精英民主”。前者即城乡基层群众自治民主，较早并越来越普遍地适用差额选举;后者即各级政协民主，在产生其内部领导人员时均实行等额选举而非差额选举。同样，笔者期盼“党内民主推动人民民主”，包括推动政协民主，让各级政协在产生自己领导人员时能早日适用差额选举。诚然，社会民主还包含着更为广泛的内容，例如，各民主党派、人民团体、职工代表大会、高校及其院系的民主，它们内部领导人员的产生，也应当逐步适用差额选举。
差额选举的实质及其异化
如若“三大板块”全面适用了差额选举，是否就意味着充分有效地实现了这一制度价值?笔者并不以为然。因为，如果所谓“适用”仅仅流于表面化形式化，那么，再重要的制度价值也只是一种潜在因素。而要使潜在因素成为现实的制度价值，就必须克服形式主义，“当真”地用足、用好、用实制度。在此，一个关键点是，深刻理解、全面把握“差额选举”的涵义。直白地说，就是真正弄清楚什么叫“差额选举”?
人们通常将“差额选举”表述为：“候选人名额多于应选人名额的选举方式。”④这不能算错，但似乎仅仅触及了表层涵义，流于形式化描述。笔者主张，须兼及“表层”与“深层”、“形式”与“实质”来理解“差额选举”的涵义。差额选举是指候选人名额多于应选人名额，便于充分体现选举人意志的选举方式。显然，“充分体现选举人意志”九个字，点出了差额选举的深层涵义。之所以候选人名额要多于应选人名额，无非是为了让选民在较大的空间内进行选择，以充分体现自己的意志。当然，再深究一层的话，是为了选出大多数选举人所满意的、能代表全体权力所有者很好行使权力的代理人。
或许有人会说，确定一个词语的涵义，无需点明该词语所包含的目的、目标一类。应当申明，本文并非仅仅在语义学意义上讨论问题，而是着重在民主政治视角下探究差额选举。因此，要特别强调：所谓“适用”差额选举，不能只是在形式上做到“候选人名额多于应选人名额”，更重要的是，在实际上追求“充分体现选举人意志”。
或许有人会说，这样理解差额选举涵义，岂非与其“价值”重叠了?不错，前述“便于充分体现选举人意志”，既是差额选举的实质性涵义，也是差额选举的价值所在。“涵义”、“意义”、“价值”等概念在某种程度上原本就存在着一定的重叠、交叉。假如能有更多的人(尤其是选举组织者)这样去理解差额选举的涵义，进而强化“便于充分体现选举人意志”的观念，那就大有利于改变某些形为“差额选举”，实为背离差额选举价值的现象，大有利于差额选举价值的有效实现。
从已经实行的差额选举的实际状况看，这种“背离”首先表现在差额选举的提名与确定候选人环节。正如史卫民等学者所言：“代表候选人的产生是否公开和公正，是衡量整个选举过程能否真正达到民主要求的一个重要尺度。”⑤然而，实践中多有不尽如人意之处。比如，按照选举法规定，从大量(初步)候选人中确定少数几个正式代表候选人，应由选民小组反复“协商、讨论”。但这往往成为走形式，选举人的意志很容易被忽视。一些组织者习惯于暗箱操作，“以组织手段将选民10人联名的代表候选人‘酝酿’下去，以保证政党和人民团体提名候选人当选”。⑥为了确保组织提名的候选人顺利当选，有些地方不允许代表依法提名，或者让已被提名的人“自动放弃”，致使代表提名无效。这样，即使后来形似“差额选举”，实际上只是让选举人在组织者框定的候选人中“画圈圈”。此外，“长期以来，在党内实际只存在同级党委对党内候选人的推荐提名这一种程序，忽视了自下而上的选举人或党代表联合提名的渠道和形式”。⑦如此这般，在提名与确定候选人这一环节上就已经有悖于“充分体现选举人意志”，那如何能有效实现差额选举的价值呢?
其次，这种“背离”常常表现为“陪选”。为了确保组织“内定”的候选人能顺利当选，同时又在形式上表示依法差额选举，有的选举组织者故意将“落差明显”、选民不会看好的人列为候选人，以作陪衬。这样，选举人几无选择余地，大多数选票的投向自然就会合乎组织意图。另一种“陪选”是，组织上按应选人数已全额提出候选人，但又指定一人让各代表团“不谋而合”地去“依法提名”。代表们对这一“陪选者”的角色心照不宣，投票结果也就不出意料。有的组织者甚至还在选前提醒“陪选者”：“要服从组织安排，明天你将落选。”如此作为，除了让某些人大展“政治演技”外，能“充分体现选举人意志”吗?能实现差额选举(制度)的价值吗?
再次，这种“背离”还常常表现为“指选”。在“候选人名额多于应选人名额”的情况下，一些组织者亲自或派人以种种明示、暗示方式，“指定”或“引导”选举人投某某候选人的票。甚至在层次颇高的地方人大选举上一级人大代表时，也会在选前“统一思想”：一方面要求代表依法提出一定数量的候选人，以便实行“差额选举”;另一方面又要求必须选举组织提名的所有候选人。何谓“异化”?此乃一例。为“差额”而“差额”，而非为“选举”而“差额”!形式上还是“候选人名额多于应选人名额”，而实质上，“充分体现选举人意志”岂能实现?差额选举(制度)的价值岂能实现?
调查获知，上述种种现象背后隐藏着某些人的一种心态：差额选举“不搞不行，真搞更不行”。于是，选举遭遇了尴尬：搞，还是不搞?差额，还是等额?真差额，还是假差额?何以“不搞不行”?因为十年“文革”让我们痛下决心，很早就以宪法法律形式规定了“差额选举”等一系列民主制度，一些人毕竟还不敢公开对抗法律、抵制“差额选举”。何以“真搞更不行”?原因则大致有三。
一是“确保代表性”。人大代表主要是按区域选出的，理应代表本区域全体人民。但实际上又希望能分别代表各自所在的阶层、职业、团体、民族，乃至同一性别或年龄段等。在现代政治学中，“有一种理论非常强调议会要成为社会构成的缩影，即一个国家的议会要浓缩出社会各方面的代表”。⑧这在实行非专职化代表的中国人大，(点击此处阅读下一页)
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