韩松：论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理
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● 韩松
摘要: 当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的问题十分严重。对这一问题的治理需要从四个层面考虑：一是从治本之举考虑拟制地方政府追究土地财政的动因；二是改革和完善土地征收与出让制度；三是建立严格的土地征收问责责任制；四是司法权有效制衡行政征收权。
关键词: 政府公权力 农民集体土地所有权 土地征收 侵权
政府作为社会的管理中心，行使对社会管理的公权力，本不应有其自身利益而应以社会利益为原则。但实际上政府往往将其公权力异化为追求自身利益的工具。政府以公权力谋取政府财政利益，最为典型的就是各地方政府的土地财政利益；另一方面政府工作人员也利用手中权力谋取私人利益，这就是政府机关人员的腐败利益。正因为政府自身利益和政府工作人员的腐败利益的存在，政府侵害农民集体土地所有权的现象经常发生，而且问题愈来愈严重。政府对农民集体土地所有权的侵害，不仅损害农民利益，而且严重损害党和政府的形象，损害党和政府与人民群众的联系，危害社会稳定，具有很大的政治危害性。应当针对当前各地出现的侵害农民集体土地所有权的问题，采取切实措施加以治理，保护农民集体土地所有权。
一、当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的表现
（一）滥用土地征收权，违法征收农民集体土地
国家对农民集体土地的征收必须是为了公共利益目的并依照法律规定的权限和程序才能征收，而其征收农民集体土地还应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但是在市场经济条件下，政府受商业利益的影响，地方政府追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者，他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量失地农民。政府土地征收权的滥用，主要表现在一是非出于公共利益目的，这是最为严重的侵害农民集体土地所有权的表现，非出于公共利益目的，就根本谈不上合理补偿；二是虽然以公共利益为目的，但不能给予农民集体合理补偿，其补偿过低，而且有的乡镇政府还截留农民集体的征地补偿款。这些现象在全国各地都普遍存在。
（二）以城乡建设用地指标挂钩的名义强拆农民房屋强占农民土地
近年来各地在加快发展城镇化的进程中，在掠夺农民耕地的同时又将眼球盯向农民的宅基地，出现了让农民进城上楼的热潮。在2010年的8月网上报道：山东各地大面积拆迁引导农民集中居住，其中的诸城市是山东省潍坊市的一个县级市，2007年以来它率先撤销了全部行政村，几个小村庄合并成大的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为诸城新的社会基层组织。除诸城外，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下出现的[1]。而到了2011年4月12日中国新闻网报道：山东明令严禁强迫农民住高楼，严禁盲目大拆大建。山东省政府于2011年4月12日向社会公布《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点 加强农村土地综合整治工作的意见》。意见就农村新居建设和危房改造提出三个“严禁”：严禁未批先建、边批边建的行为；严禁在增减挂钩试点之外，以各种名义开展建设用地调整使用；严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼的行为。山东省政府要求各地把维护农民利益放在首位，依法保障农民的知情权、参与权和收益权。坚决纠正以增减挂钩试点和农村建设用地整治挖潜名义擅自扩大城镇建设用地规模问题；坚决纠正违背民众意愿强拆强建，侵害农民利益问题；坚决纠正节余土地指标收益返还农民不到位等问题。可见，一些地方政府，利用其权力侵害农民集体土地所有权的行为是多么的严重，问题是多么的突出。正如陈锡文指出：“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”[2]因此，当前，集体财产流失，集体所有权受侵害的问题还相当严重，这直接损害了集体成员的切身利益，损害了他们参与基层社会治理集体活动的积极性，破坏了农村公共物品的供给与保障基础，影响了和谐社会的构建。
（三）政府以租代征，强占农民集体土地
由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的办法强占农民集体土地。例如，《法治周末》记者刘立民2011年3月23日接到河北省鸡泽县农民这样的投诉：鸡泽镇政府以创办工业园区为名，以租代征强占耕地3000余亩交给私人建厂，且一些所谓的引进外资项目被怀疑存在欺骗行为。《法治周末》记者在鸡泽县采访得知，村民的上述反映基本属实。当地地方干部也不否认，并表示：“我们知道这样做是错的，违反国家有关土地的法律，但安徽小岗村没有当年18位农民冒着风险承包到户的壮举，就没有现在的富裕繁荣，为了县域经济发展，我们就是要学习这种‘小岗精神’。”[3] （四）以政府公权力强行流转农民集体土地
有的地方政府打着促进农地流转的幌子，与下乡资本联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。例如，2010年10月“环首都经济圈”的提出，无疑利好河北香河县的房地产发展。巨大的商业利益促使县政府和开发商合谋冒险，将万亩耕地非法流转。他们都以新农村建设的名义强制与村民签订了承包地流转协议，但现实是，从村委会、镇政府到县国土部门、县政府，他们的耕地却以高价被卖给了开发商，有的在非法改变土地性质后，建成商品房小区或厂房。万科集团、五矿置业与河北建设集团合作，在香河开展“新农村建设”工作，由河北建设集团等当地合作伙伴配合香河政府征占土地，很多其他地产商也以“新农村建设”为名，大搞商业开发。2009年5月，安平镇谢屯村村委会与村民签订合同，每亩租金1150元，但是在5个月之后这块土地却以每亩60万元的价格被一家房地产公司拍得，这个名叫紫藤堡的项目，已经建起了上百套别墅[4]。例如，吉林省前郭县与甘肃农垦集团签订协议，在王府站镇建立现代化农业示范区。按照规划，王府站镇下辖5个村的农民要把承包的1500公顷、合计2万多亩的基本农田转让给王府站镇农业生产合作社，再由合作社把土地转给甘肃农垦集团经营。青龙山村前任党支部书记助理王义说，全村涉及流转的300多户农民只有60多户同意流转土地，80％的村民反对。村民们跟记者算账说：如果同意流转，每年每公顷土地可以获得7500元。但是，如果自己种地，每公顷的收益远远超过这个数字。农民庄金祥和孟宪峰都以自己为例算了一笔账。庄金祥说，现在粮食价格好，每公顷可以产两万斤，按照现在玉米市值9毛钱一斤算，他毛收入是一万八千块钱。“成本非常有限，大约四千块钱就一大关了，能挣到一万二三不成问题。”[5] （五）以政府公权力强行变动集体财产权属
还有的政府机关以行政命令变动集体财产权属，例如将村民小组所有的土地变更为村集体所有的土地，或者将村、村民小组所有的土地变为乡镇政府支配的土地或者县级政府支配的土地。例如，湛江市横垌仔村小组位于九州江河堤内的耕地和河滩地属横垌村委会所有，廉江市政府却单方面将本来已经由政府多部门联合认定及法院判定属于村集体的河堤内土地划为砂场招标，抽砂活动更加肆无忌惮，这样一来，该村的土地前后总共有160亩被无端剥夺[6]。
（六）以政府公权力强行干涉农民集体土地的经营自主权
有的地方政府无视农民集体土地所有权和农户的经营自主权强行干涉其所有权和经营自主权的行使。例如，甘肃省宁县米桥乡乡政府明确要求，在宁长二级公路两侧，纵深200米以内的土地，按要求一次性栽植果树。不得在苹果树区域内，种植小麦、玉米等高杆作物。农民坚决抵制，要求种粮食。但政府强行翻掉农民的麦田，硬把粮田改成了果园。村民对前来翻麦田的乡上副书记说民以食为天，我要吃饭，这小麦不能翻。但副书记说，“不管你这事。这麦我非翻不可，这苹果树我一定要栽，这是政策”。这种行为不仅侵害农民集体土地所有权和承包户的承包经营权，而且违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》。根据宁县土地利用总体规划图的显示，米桥乡公路沿线种苹果的地方，几乎都属于基本农田。我国《基本农田保护条例》第十七条第二款明确规定，“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。但对这样的土地违法行为政府主管部门也不做处理[7]。
二、当前农民集体土地维权的状况
（一）诉讼维权不是农民土地维权的主要方式
对于一般侵害集体权益的案件，集体组织可以通过自我维权解决，自我维权不能奏效时一般通过诉讼解决。但是如果遇到国家公权力侵害集体所有权或者集体组织的管理者侵害集体所有权，维权机制就不畅通了。公权力侵害集体所有权，集体组织就难以在与对方平等的地位上进行协商谈判。如果集体组织的管理者敢于与侵权的政府机关对抗就可能遭受打击报复。例如，2010年8月，有一个商品房开发项目要在湘潭市岳塘区霞城乡霞城村征地80余亩，涉及3个村民小组、32栋房屋，需要安置村民200余人，补偿款884万元。区政府要求项目由区上总揽，乡、村组织实施。要求在 2010年11月30日前完成全部拆迁。但村民普遍认为补偿太低，直到11月30日村党支部书记杨自然、村委会主任周宏伟拒绝在征地补偿协议上签字。12月2日，乡党委作出决定并发布红头文件免去杨自然村党支部书记职务，暂停周宏伟村委会主任职务，并指定副主任刘武红主持村委会工作1。因此，正是摄于公权力机关的压制，一般情况下集体组织的管理者都不敢与其对抗，不愿意提起诉讼。即使提起诉讼也要以行政复议为前提。而在行政复议中，上级机关一般维持政府的行政决定，许多情况下集体的诉求得不到支持[8]。农民只能走行政诉讼的救济途径。但是在行政诉讼中，由于我们的司法体制，地方法院往往支持政府决定。农民集体的胜诉率不高。例如，“根据重庆市第一中级人民法院行政庭课题组的调研数据，在农民阶层土地维权行动中，其败诉率及被驳回率呈双高趋势。2004—2007年，共审结了行政案件1024件，原告胜诉131件，农民原告的胜诉率仅占11％；加之行政行为具有效力优先定性，近90％的征地诉讼案件，法庭不愿意亦无法对行政机关作出不利的法律判决。与之相应，农民原告土地维权案件被判决驳回诉讼请求的比率高达21％，远远高于同期行政案件11％的平均水平”[9]。但是对于土地征收纠纷的解决机制与权益救济制度除了《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准争议由县级以上人民政府协调，协调不成由批准征用土地的政府裁决之外，被征地农民只能依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定获得救济。但是这样的结果导致只要地方政府确定的征地补偿与安置待遇不低于法定标准，不公然违法，即使标准再低、再不合理也无法提起诉讼，因为这涉及具体行政行为的合理性问题，根据我国现行的《行政诉讼法》的规定不属于法院受案范围[10]。正是诉讼维权机制对农民来讲阻碍重重，效果又不好，所以农民维权并不主要采取诉讼的方式。
（二）上访维权成为农民首选
由于诉讼机制涉及起诉主体资格的合法性，如果村组组织的管理者不提起诉讼，农民集体成员很难启动诉讼维权，即使村组组织的管理者启动了诉讼，往往也因程序复杂，最终的胜诉结果也没有把握。因此，农民往往将上访作为维权的首选方式，寄希望于上级领导的关注，解决其权益受侵害的问题。即使通过了诉讼也会因诉讼败诉而上访。自2004年《信访条例》颁布以来，农民也感到上访有了法律依据，所以涉农上访的案件增加。“以重庆北新区为例，2003年，因土地征收上访案件仅有10件，2004年上涨至21件，上升幅度达105％，至2005年上半年，信访案件已达24件，与上年同期比增幅近4倍。而通过法院审理得以裁决的案件却屈指可数。”2中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，2011年3月24日在国新办举行的“十二五”农业和农村情况吹风会上坦言，(点击此处阅读下一页)
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