爱思想 | 殷啸虎 陈春雷：迁徙自由的现实困境及实现路径分析

　　
摘要: 目前对迁徙自由问题的研究，比较多的是将其作为一项基本人权予以关注，而忽视了影响迁徙自由实现的现实因素及其原因。按照阿玛蒂亚?森的观点，这种研究方法的缺陷在于由于只关注确定一个绝对公正的社会所隐含的要求，因此忽略了回答有关公正的比较性问题；仅从公正原则，也就是公正制度的角度构想正义的要求，而忽略了更广泛的社会现实视角。当前影响迁徙自由实现的因素是多方面的，要解决这一难题，首先要在理论上有一个正确的分析问题、解决问题的思路，客观看待影响迁徙自由实现的各种现实因素，并在此基础上寻求一条破解问题的路径。

　　 关键词: 迁徙自由；现实困境；实现路径

　　 随着我国城镇化问题的提出，户籍制度改革与迁徙自由也再度成为全社会关注的一个热点问题。温家宝在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中提出：“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。”(1)这也是自1982年《宪法》颁布以来，我国政府首次明确肯定了迁徙自由，其积极意义自不容否认。但是我们也应当看到，迁徙自由的问题已经提出许多年了，学界也一直在呼吁恢复宪法关于迁徙自由的规定，但对相关问题研究的出发点基本上是基于一种“预设”的理念，即将迁徙自由作为一项抽象的基本人权予以关注，认为国家的宪法和法律“应当”明确规定公民的迁徙自由并予以保障。这种理念本身并不错，但却忽视了一个问题，那就是为什么在当代中国，迁徙自由的保障在实践中会成为一个问题，其症结何在？反过来说，影响公民迁徙自由实现的现实障碍到底是什么？怎么做才能真正保障公民迁徙自由的实现？只有先对这些问题作出回答，才是分析和解决其他问题的出发点。

　　 正如印度著名学者、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在谈到正义问题时所指出的那样：“一套能作为实践理性基础的公正理论，必须包括对如何减少不公正和促进公正进行评价的方法，而非仅仅致力于刻画一个绝对公正的社会。”(2)对于阿玛蒂亚·森的正义理论本身及相关观点，我们可以有不同的评价，但他对于正义问题的分析方法，对我们还是有一定的启示的，那就是对问题的分析应当基于特定的社会现实而非仅仅是一种预设的理念或制度。我们不仅要思考迁徙自由的正当性与正义性，而且要研究当代中国迁徙自由的内涵是什么，影响迁徙自由实现的因素及其原因是什么。只有在对这些问题和因素进行充分考量的基础上，才能找出一个有效地解决问题的方案。

　　 一、迁徙自由面临的现实困境

　　 不可否认，经济的发展以及城市化的进程要求改革现行的户籍制度，保障公民的迁徙自由权，但事实上有关这一问题的推进却是步伐缓慢，其背后有着复杂的原因。要真正实现迁徙自由，并不是宪法上的一纸规定，或者是允许农民自由将户籍迁移到城市这么简单，而是涉及到多方面的因素，有许多工作要做，首先要正确认识并客观分析迁徙自由面临的现实困境。

　　 (一) 城镇化过程中对迁徙自由的期盼

　　 随着城镇化的发展，大量农民进入城市，他们在给城市发展和建设做出巨大贡献的同时，自身却也面临着尴尬的局面，如社会地位的差异和权利的缺失。这一现象也引发了人们的思考：如何保障农民与市民平等的权利与地位，真正实现“法律面前人人平等”。为此不少专家学者建议，城镇化的关键是改革现行的户籍制度，承认并保障公民的迁徙自由。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，所谓推进城市化进程，我们要想方设法，怎么样把这些制度性的障碍先取消，先还原到给每个农民、每个想进城，或者在城市间迁徙的居民，给他一个迁徙的自由权，让他在所就业的地方能和当地的户籍居民平等地享受城市居民应有的公共福利，所以我们在这次推进城市化过程中提出了一个重要的口号叫推进农民工的市民化。(3)国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军也指出，新型城镇化道路最重要的是要解决农民进城的户籍制度障碍、福利社保制度障碍和土地制度的障碍，通过这一系列改革达到收入和财富再分配的效果，降低农民进城的门槛，增加农民进城的资本，对我们国家的福利进行更公平的分配。(4)更有专家指出，城镇化的本质是一个改革问题，是从制度上消除阻挠农民进入城市的障碍；是从权利上保证进入城市的农民享有和已有居民完全一样的权利；是从物质上保证进入城市的农民享有平等的公共服务；是从法治上废除户籍，还迁徙自由的权利。(5)

　　 在今年的全国两会上，有关迁徙自由的话题更是引起了代表委员们的热议。有委员建议修订宪法，恢复迁徙自由，(6)但也有委员表示了不同的看法，认为将自由迁徙写入宪法目前还有难度。(7)事实上，虽然我国的宪法和法律没有规定迁徙自由，但人口的自由迁徙和流动却是一个不争的事实。如有学者指出，现在中国人已经可以在任何一个地方就业和居住，在经济发达区域形成了数量庞大的非户籍人口。以上海为例，截至2011年底，上海常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，已占常住人口总量的四成。这一现象并非是上海一地的特例，几乎每个经济发达地区都有着类似的现象，沿海的经济强镇中的一个普遍现象是非户籍人口超越户籍人口。(8)迁徙自由已经成为当代中国社会发展过程中的一种不可逆转的趋势，但真正完全实现公民迁徙自由的障碍或者症结又在哪儿呢？

　　 (二) 城镇化过程中的大城市人口压力

　　 在我国人口流动的过程中，一个比较突出的特点就是集中向少数大城市流动。从积极意义而言，它给大城市提供了建设需要的大量人才和劳动力，推动了大城市经济和城市建设的发展。但从消极意义而言，大量外来人口流入大城市，给大城市造成了巨大的就业压力。同时，大量外来人口的无序流入，也给大城市治安和管理带来了诸多问题。尤其是在大城市经济转型的过程中，无法吸纳和消化大量的低端劳动力，更引发了一系列的社会问题。此外，流动人口集中流入大城市，不仅加剧了城镇化的不均衡化发展，而且进一步加大了城乡之间的差距，形成了人口流动问题上的恶性循环，这又反过来阻碍了城镇化发展和人口的自由流动。例如，近年来，北京城市人口规模呈现快速膨胀趋势，城市资源承载和运行保障压力不断加大。截至2009年底，北京市实际常住人口总数为1972万人，已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》所确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标，更大大突破了北京“十一五”规划末常住人口1625万人的控制目标。流动人口的总量估算也已超过1000万。由于目前的人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限，致使水、电、气、热、煤的供应常年紧张，特别是水资源短缺已经到了十分严重的程度，粮、油、蛋、菜、奶等生活必需品绝大部分靠从外埠调入，稳定保障供给的难度很大。由此引发了一系列的社会问题，也给社会稳定带来压力。与北京相比，上海的情况可能更为严重。据最新统计，上海常住人口2012年已达2380万(实际数字可能还不止这些)。一些专家指出的上海可承载的人口正在接近极限，并非危言耸听。上海已经显露了“城市病”的些许症状。近年来，市民反映集中的看病难、入托难、养老难，其根源之一就在于人口规模急剧增长，资源相对供应不足。而作为“城市病”典型体现的交通拥堵、空气污染等更是令人关注。这些现象在事实上提示着上海的实际人口可能已经逼近了承载极限，如不加控制，“城市病”可能在不远的将来大规模爆发。(9)对此，在今年的上海政协全会上，民盟上海市委提出了优化人口质量，逐步控制人口数量，“以房控人”的思路和建议，认为对外来流动人口导入在涉及一系列福利保障政策时，不能简单地搞均等化融入。(10)显然，控制人口规模、限制外来人口的流入已经成为了一些城市尤其是大城市人口政策的基本目标，而这些又只能通过对户籍的限制来实现。

　　 当然，影响城市尤其是大城市接纳外来人口的另外一个重要原因就是城市无力承担外来人口拥有城市户籍之后所需支付的成本。国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”，从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。原因就在于地方政府的强烈反对。因为户籍在目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，开放户籍首先就面临财政压力。那么，城市接纳一个农民工所需支付的成本到底有多少呢？据国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元。这主要是指农民工在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融的过程，这个过程的实质就是公共服务和社会权利均等化的过程。农民工市民化的成本就是在这个过程中，农民工享有与本地居民相同的权利和公共服务所需的公共投入。

　　 因此，一方面城市的建设和发展以及城镇化的过程需要消除户籍的藩篱，承认并保障公民的迁徙自由；另一方面大量外来人口无序流入城市，又增加了城市的人口压力，迫使城市不得不通过严格的户籍政策以及相关措施限制外来人口的流入。在这一现实面前，迁徙自由自然面临两难的困境。

　　 二、如何看待中国当下的迁徙自由问题

　　 应当说，无论是在理论还是在实践层面，迁徙自由都不是一个新话题。自从1982年《宪法》在文本中“取消”了有关迁徙自由的条款后，关于这一问题的探讨和争论就没有停止过。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，尤其是本世纪以来，随着城市化进程的推进，迁徙自由的问题越来越引起社会各方面的关注。但一个无法回避的问题是：既然迁徙自由如此重要，为什么1982年《宪法》会“取消”这一规定呢？我们又应当如何在特定国情背景下来理性看待迁徙自由的问题呢？这需要我们从理论和实践等不同层面去认识问题的本质所在，并在此基础上提出解决问题的思路。

　　 (一)迁徙自由的理论局限——基于阿玛蒂亚·森正义理论的分析

　　 当下学界关于迁徙自由问题的研究，多采用一套可称之为先验主义或者制度主义的研究路径。具体来说，即通过引述《公民权利与政治权利国际公约》等对迁徙自由的规定，得出迁徙自由是一项基本人权的结论。然后借用自然法学派关于“天赋人权”的观点，指出国家保护迁徙自由权的必要性。最后再借鉴他国关于迁徙自由的宪法规定，设计出我国的保护迁徙自由权制度。其中的核心内容多为主张放开户籍，实现自由迁徙。笔者认为，这种观点本身并没有什么错误，但从方法论而言，可以说是一种“理念—规范—制度”的研究路径。阿玛蒂亚·森将这种研究方法归纳为“制度主义者”或“先验主义方法”，他认为，“将公正的实现等同于寻找正确的制度结构”，“不仅对社会复杂性为所欲为，而且与其相伴的自我陶醉甚至阻碍了对其后果的批判审视”。(11)因为“先验主义方法本身不能回答关于推进公正的问题，也无法对各种使社会更为公正的建议进行比较，而只是幻想一蹴而就地实现绝对公正的世界”。(12)

阿玛蒂亚·森认为，在罗尔斯的正义理论中，几乎只对抽象的“公正制度”予以直接关注，却不那么关心具体的“公正社会”，其缺陷在于“由于只关注确定一个绝对公正的社会所隐含的要求，因此忽略了回答有关公正的比较性问题”，(点击此处阅读下一页)