城市的未来人口，并非由规划师精心计算决定，而是人们用脚投票的结果。

文｜伍雩

在最新的 2017-2035 年北京城市总规中，北京市 2020 年的人口规模被设定为 2300 万，并要求长期保持这一水平。

预测城市人口规模，是当前中国城市规划工作中，最核心的内容之一，事关城市用地及基建的规模。

然而，在北上广深等大城市，一般为期 20 年的人口规模预测，往往都会提前突破。

以北京为例，1949 年后，北京共编制了 9 次总体规划，仅有 1954 年第一版总规中的人口预测没有如期达成，此后历次总规，实际人口都远超预期。「2300 万」的新规划，在很多人看来也不乐观。

这个数字是怎么算出来的？为什么规划师的人口预测总是失灵？

怎样计算「未来城市人口规模」

通俗来讲，城市人口规模就是一个城市的人口总数。

在现行的城市总体规划的规程中，人口规模预测方法有十几种，可分为以下四大类：

这四类方法里，应用最广的是增长率法。

在 1983 版、1993 版以及 2004 版北京总规中，都是根据过去的人口综合增长率数据，推算出未来的增长量，再辅以其他方法校正，得出最终的预测结果。

以 2004 版的北京城市总规为例，规划师分阶段设定了人口综合增长率：「2004-2008 年为 2.0％-2.2％，2009 -2010 年为 1.8％-2.0％。」

照此设定计算，至 2010 年，北京人口规模为 1645 万至 1678 万。

然而，现实中，2004-2010 年北京实际人口综合增长率为 4.7%，远超规划时的设定。

到 2010 年，北京市总人口已达到 1961 万，超额 300 万之多。

现实中的人口增长率，为何会与规划的预计如此悬殊？

这是因为，规划师设定的综合增长率法，包括自然增长（人口的自然繁殖和死亡）和机械增长（人口迁入和迁出）两部分。二者加总，才得到综合增长率。

回顾近年北京城市发展，历次人口预测最主要的问题，在于严重低估了机械增长的部分，即流动人口规模。

▍中国流动人口规模及增长率，1982-2010 年

1980 年代前，由于户籍制度的严格限制，全国流动人口规模极小。但近三十年来，全国范围内的人口流动规模大幅提高，令规划者始料未及。

时至今日，北京市常住居民中，大约有 40% 都是流动人口。

面对持续增长的人口压力，新一轮的北京 2035 年规划，对人口规模提出了 2300 万的严格要求。

值得注意的是，这个数字并不是如往期规划那样，是用人口增长率算出来的。

2300 万是怎样来的

对于 2300 万这个数字的来历，最新一版的北京城市总规已作了清楚的说明：

这个数字是根据「以水定人」的要求，由可供水资源量和人均水资源量确定的。


▍近四版国务院关于北京市城市总体规划的批复

的确，北京一直是资源输入型城市，98% 的能源靠外地调入，1999 年以来更是持续干旱。

不过，在规划工作中，水资源承载力一般仅用于校核人口预测数据，很少做为决定性的指标；其计算本身也存在诸多问题。

首先，水资源的总量数据和人均指标，本身就难以确定。

2004 版北京总规中，也曾经用水资源容量测算，认为符合北京市水资源的人口数据为 1600 万至 1800 万人。而在不同学者的研究中，北京水资源人口承载力的差异极大，计算结果从 133 万到 2300 万不等。

这是因为，规划者设定总水量时，可以选择天然水资源作为数据，也可以选择实际供水量作为数据，两者之间存在巨幅差异。

另外，依据不同的估测，设定不同的人均用水标准，也会给计算结果造成不小的差异。

其次，在现代城市发展过程中，城市用水的供需结构始终在不断变化，水资源总量和人均指标也在不断变化。

北京市实际人口增长早已超过了曾经的规划预测上限，但是人们在生产生活中却没有明显感受到水资源超载后的压力。

这是因为，一方面，通过开采地下水、使用再生水、南水北调和征用应急水等措施，北京的实际水资源人口承载力正在逐年提高。

另一方面，通过产业结构调整等手段，工业需水量下降，北京的人均用水量也大幅降低。

事实上，资源环境承载力本身是一个区域性概念，在国际规划实践中，水资源、生态资源、土地资源与环境系统都是在区域层面上统筹和规划的，并不乏干旱地区特大城市的案例。

如果说北京限制人口规模，尚可解释为华北地区水资源承载力有限，那么，上海、广州等不缺水的沿海城市，也纷纷提出限人，就实在说不通了。

可见，城市限人并不取决于规划师选择的计算方法，上位指导理念才是其根本原因。

对大城市的恐惧

事实上，中国的城市规划工作，一直到 1978 年后才步入正轨，而且自始就将「控制大城市规模」作为目标之一。

在此之前，中国的城市建设主要以「建设社会主义城市」为基本方针，城市规划从属于国家经济计划，以发展工业生产为中心任务。

这一时期的城市总体规划，一直强调北京要建设成为一个工业大基地。这种倾向，导致北京的工业——尤其是重化工业——规模庞大，不仅耗能耗水，还带来严重污染， 干扰首都的政治、文化功能。

到 1980 年，城市规划才摆脱了此类思维。

当年，第二次大城市交通规划学术研讨会发出了《关于全面规划，综合治理大城市的倡议书》，全国城市规划工作会议正式提出了「控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市」的方针，随后被写进了 《城市规划法》。

2008 年版《城乡规划法》虽然删去了「控制大城市规模」的字眼，但是这种指导思想的影响，一直持续至今。

改开初期的中国城市规划界，为何会如此强调控制大城市规模？

事实上，这种观念来自早期西方规划学界，而这种学术观念，又来自他们对「大城市病」的恐惧。

所谓的大城市病，最初出现在 19 世纪的伦敦。随着工业革命带来的经济和交通的发展，大量农村人口涌入城市。伦敦的人口在 19 世纪中增长了 6 倍，从 1801 年的 100 万左右增长到 1901 年的 650 万。

随之而来的，是人口膨胀、交通拥挤、住房断缺、环境恶化、资源紧张等现象。正是这些大城市病，引起了社会对城市问题的关注，推动了现代城市规划思想的成型。

但时至今日，现代规划学界已普遍意识到，大城市病并不仅是城市人口规模问题，更重要的是空间分布和空间结构问题。

比起徒劳的限制人口总量，优化城市空间才更有助于解决「大城市病」。近年北京规划也吸纳了这些新成果，但目前采取的措施，仍存在较大的问题。

第一类措施是重构城市空间，实现有序发展。

2004 版北京总规就提出过建设多中心的方案，规划寄希望于发展新城来分担中心城区人口压力，然而，其实际发展远不如预期。

▍北京城市总体规划（2004-2020）中规划了 11 个新城：通州、顺义、亦庄、大兴、房山、昌平、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟

这是因为规划中的很多新城，仅有单一的工作或居住功能，反而沦为「睡城」「企业城」，并且使得人们在交通花掉更多时间，使城市拥堵和用地蔓延进一步加剧。

第二类措施是加快公共设施建设，提高城市管理水平。

此类观念已完全被总规接受，但实践中仍有很大漏洞。

以来朝阳区城乡结合部广营地区为例，该辖区流动人口超过 11 万，但在城市总体规划中，相关的建设用地和基础设施配比都是基于常住人口 6 万的数字来设计的，自然很难实现健康发展。

事实上，一些当代研究者已经开始对「大城市病」这个命题本身提出质疑——中国的大城市不是太大了，反而是太小了。

复旦大学教授陈钊、陆铭根据对全球 142 个国家（经济体）的统计指出，一个国家最大城市的人口规模，在很大程度上，是由该国总人口决定的。

由上图可见，两者的对数值呈现出高度相关性。拟合方程表明，一个国家的总人口增长 1%，首位城市人口增长约 0.76%。

根据这一结论，在中国这样一个人口大国，出现上海或者北京这样的超大都市实属自然的发展规律。

在此前提下，如果一味实施控人政策，根据低估的人口增长速度来规划城市，反而会恶化拥挤和公共服务短缺等城市问题。

值得一提的是，这一现象，同时也是符合城市经济学规律的。

虽然随着人口增长，城市的成本和费用在增加，但只要人口集聚的经济效益大于成本增长，城市规模的扩大就是必然和有益的。

东京、纽约等国际大都市，仍然是全球主要的人口输入地。

▍如果人口达到 Nmax，则城市经济集聚的净效益为零，此时人口继续增长，就会导致城市不经济。不过，世界银行在 1984 年的发展报告中坦诚：还不能清楚地证实城市大到什么程度会出现不经济现象。

说到底，城市人口增长的现实情况，并非源自规划师的精心设计和计算，而是人们在经济规律下理性选择的结果。

不过，据统计局发布的数据，2017 年北京的常住人口已开始下降，是 2007 年后的第一次。或许，这是人们在北京近期政策面前做出的新选择。

本文参考：

陈义勇、刘涛，《北京城市总体规划中人口规模预测的反思与启示》，规划师，2015

陈哲、刘学敏，《城市病研究进展和评述》，首都经济贸易大学学报，2012

陆铭，《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》，上海人民出版社，2016

牛慧恩，《城市规划中人口规模预测的规范化研究——<城市人口规模预测规程>编制工作体会》，城市规划，2007