“新农村”流变
《21世纪经济报道》周呈思
刘晓翠上海报道  【21世纪网】 2010-07-09
22:45:59

核心提示：从城镇化到过度城市化，再到新农村建设，再回归到新型城镇化，中国的这一重大公共政策一直在城市和乡村之间摇摆，并形成两大决策阵营：城市派和农村派。虽然说治大国如烹小鲜，但中国农村治理方案，不得不进行艰难试错。

自2005年10月党中央在《十一五规划》中提出“建设社会主义新农村”以来，已将近五年光阴。

这场肇始于学界讨论、扩及公众与政界，并最终以政党和政府的最高政策名义发起的中国式“新村”运动，被称为新中国最具社会主义性质和公共政策取向的国家规划。
然而，有心者亦发现，2008年以后，新农村建设起步时期的口号式跃进渐渐隐淡，尤其经历金融危机之后，扩内需、保增长的重任在肩，公共政策取向似乎逐渐让位于宏观发展政策取向。
2009年底，中央重提“推进城镇化”战略，并将其置于可持续拉动内需方式之首。尽管在今年的一号文件中，中央提出同步推进城镇化和新农村建设的“双轮驱动”新政，但“城镇化”已迅速占据央地政界话语，而“新农村”则似乎逐渐式微。旗幡之变不禁让人生疑：轰轰烈烈的中国式“新村”运动将走向何方？

毛桥村：一个江南村庄的变迁

鉴于毛桥村的巨大变化，联合国教科文组织将其纳入全球农村社区学习实验单位。

村民邓英（化名）的家白墙黛瓦，植物繁茂，屋内是统一格调的地板砖和橱柜，无论是房间装饰还是窗外的小桥流水，很难将这里和“农宅”联系起来。
邓英家所在的上海市嘉定区华亭镇毛桥村，地处上海郊区，是一个典型的以农业生产为主的自然村落。2005年，这里成为全国35个社会主义新农村建设示范村之一，邓英所在农宅被列进首批105户改造试点的名单中。
“2005年，上面派工作组下来开始搞‘新农村’，现在看到的这些建筑、绿化，都是最开始那两年做的。”邓英对记者说。

邓英提及的工作组是指当地的新农村建设办公室，自2005年始，全国各地风起云涌般挂牌成立专门主抓新农村建设的常设办公机构，并由各级政府主要官员亲自挂帅。
毛桥村村委主任许家槔告诉记者，2005年嘉定区政府、华亭镇政府和毛桥村三级行政机构一共拿出2000万元，为当地新农村建设出资，建设项目包括农宅综合改造、村庄绿化改造，以及水、电、河、路等公共设施修建。
在具体资金和项目分工上，区政府负责农宅改造规划方案制定及农村基建项目的实施；华亭镇政府承担绿化改造项目筹资；毛桥村委会负责项目准备和施工中的全面协调；而农户则适当负担室内橱柜、卫生间改造费用。

“每家农户只需要出500块钱的卫生建设费用，其他的都是各级政府负责筹资。”许家槔表示。

经过“八改”、“八化”等项目的实施，这座自然村落已经改葺一新。四通八达的水系流过每户人家门前，白墙褐道、老树青藤，一幅典型江南水乡图。
“村子变化确实挺大的，村容环境和卫生条件都比原来好很多。”邓英说。

在新农村建设的“20字方针”中，“村容整洁”仅是其中一个部分，但这是最摸得着看得清的部分。记者从东、中、西部地区的新农村建设办公室了解到，村容村貌的硬件改造几乎均成为各地新农村建设的切入口。
与此同时，毛桥村亦在土地流转等体制建设方面进行探索。

“村里的设想是通过充分利用新农村政策，集约使用土地来获得更大的产出效益，同时也能给剩余劳动力提供更多的劳动岗位，对提高村民收入有好处。”许家槔说，毕竟促进农民增收是新农村建设启动时的初衷。
仅2009年，毛桥村各队即实现1172亩土地的流转，流转出来的土地进行集并整理，建设蔬菜和水果基地，并新建工业厂房吸引产业投资。
这一年，村里土地流转的补偿款共支出121万元，而靠出租土地和厂房的集体收入则达到285万元。
许家槔告诉记者，土地流转创造的一部分集体收入，村里再用来做公共福利，比如，对60岁以上的老人每人每年给予140元的医疗补贴，并为考上大学的学生发放500到800元的奖学金等等。
“我们这里农民的人均年收入已达到2万元，这个水平即使在上海这边的郊区都算是很高的。”许家槔说。
鉴于毛桥村的巨大变化，联合国教科文组织将其纳入全球农村社区学习实验单位。

同时，毛桥村第二期村庄改造工程已经启动，根据新的规划，毛桥村将在完善现有基建改造的基础上，进一步实现村级产业转型，并新建一个郊区旅游示范项目。
新农村建设：对过度城市化的纠偏

“十五”期间，由于全国各地盲目扩张城市，土地城镇化的速度和规模超过了人口的城镇化，这导致大量失地农民涌现、农村更为凋敝。2005年以后，中央将“新农村建设”摆在了更为重要的政策地位。
毛桥村这5年，被地方官员视作农村变革的成功范本。这样感官可触的村庄之变，源于5年前发动的史无前例的全国性乡村改造运动，使其在短期聚集起巨大的资金、人力和基层组织资源，投入村庄再造。
2005年10月，中共十六届五中全会通过的《十一五规划》中提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。其后每年的中央一号文件，均围绕“新农村建设”制定目标和任务。
其实，“新农村运动”从一开始，就与城镇化有着挥之不去的脉络关联。
“以往历年，强调城市化、城镇化一直是中国经济政策的主流思路。但2005年以后，中央将‘新农村建设’摆在了更为重要的政策地位。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬对记者说，至少在表述上是这样定位。
谢扬告诉记者，“十五”期间，由于全国各地盲目扩张城市，土地城镇化的速度和规模超过了人口的城镇化，这导致大量失地农民涌现、农村更为凋敝。
城镇化过程的不均衡，已经开始影响并动摇这个国家的发展和稳定，这引发高层对“十五”期间城镇化政策的反思。

“中央在那个阶段开始反思，在人口城镇化滞后的问题无法迅速得到解决之时，应该将工作重点向农村倾斜，提供更多的公共品，使农民在自己的土地上实现安居乐业。”谢扬说。
此外，“新农村”政策出台的另一原因，是彼时中国正处于迫切需要“扩内需”、转变经济结构的关口。

在理论界，“新农村”概念的最早提出者，是时任北京大学中国经济研究中心主任的林毅夫。林参考韩国、日本等东亚国家的“新村运动”，提出将经济投入重点转移到人口占绝大多数的农村领域中来，以解决中国经济结构调整的问题。
作为政协常委，林毅夫的观点通过“两会”提案后，在学界和政界中迅速发酵，相继被中央政府工作报告和《十一五规划》所吸纳。而2006年的中央一号文件即提出，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。
华中科技大学中国乡村治理研究中心教授吴毅对记者说，在“新农村”理念提出之后，国内社会学、政治学者基于“三农”问题日益严重及“后农业税时代”农村发展新局面的情况，从农村公共品提供的角度提出了“新乡村建设”主张。
“税费改革的目标完成后，乡村基层治理出现了新的问题。”吴毅说，过去乡镇和村级机构大多依赖“三提五统”和上级政府的税费返还，农业税废除后则面临无米下炊的境地，因而需要中央实施系统的转移支付和财政补贴方案。
“与此同时，多年以来的‘三农’历史欠账，亦需要通过‘工业反哺农业’的方式实施乡村重建。”吴毅说。
新村庄还是没有留住年轻人

在短短的两三年的时间内，社会主义新农村建设重视形式而失去实质内涵，新农村建设不断演变成新村庄建设，这也是目前新农村建设中存在的一个非常严重的问题。
在毛桥村，许家槔告诉记者，村里集体收入主要靠出租土地和厂房，但这两年土地日趋紧张，上面对土地批转也已经卡得越来越紧。批不下地，招商引资工作就无处附着。
眼下，毛桥村还缺乏成形的工业项目。而建设中的郊区旅游项目，政府已经没有继续拨款了，村民专门为此开张的农家菜馆生意寥寥。

“这两年已基本没有招商引资了。”许家槔说。由于村里的土地流转是一次性补偿，因此，如果没有产业化项目为农村经济转型作支撑，提高村民收入就是一句空话。
由于村里将土地集并流转，邓英一家只剩下两分田地。给了一次性补偿之后，原先的土地就跟他们没有关系了。剩下的地，种点小菜，吃不掉的再卖掉以补贴生活开支。
记者在类似村庄的调研中了解到，在各地新农村建设过程中，村集体有限的土地也不可能通过不停的流转产生收益，这给村庄的经济前景蒙上阴影。
湖南省社会科学院正进行的一项基于湖南省万户农户的调查显示，经过5年以来的新农村建设，尽管问题和矛盾已经从负担层面上升到发展层面，但当前农村的矛盾、农业的困境、农民的问题仍然明显。
而令课题组尤为关注的是，在新农村建设过程中的投入不均衡现象。

“我们在与农民访谈时了解到，他们大多能从电视里看到，国家近年用了大量的钱来支持新农村建设，但是，他们却没有看到政府的大笔钱来到自己的村里或组里。”课题组一位成员表示，受此类心理影响，农民对从事农业发展的未来信心不足。
课题组在通过座谈走访发现，在新农村建设中，大量的财政资金投入到一些示范村。湖南确定了全省48253个行政村中的1211个村为新农村建设示范村，绝大多数的非示范村很难得到支持，财政投入惠及面不足，新农村建设明显失衡。
北京大学政府管理学院教授胡弼华对记者说，在新农村政策落地实施的过程中，地方政府往往将政策“读歪了”，成为通过行政命令方式搞示范工程、形象工程的运动。
“在许多地区，这些工作主要是通过自上而下的行政力量推动的，并且纳入了农村基层干部政绩考核指标之中。”胡弼华说，这与新农村政策“农民主体”的理念背道而驰。
在不少的富县富乡镇，兴起了大建各种各级新农村建设示范村点的风潮，各个挂点单位为了能在评估中突现政绩，不惜投入重金大拆大建，大涂大刷，这似乎成为地方新农村建设的普遍模式。
在湖南，一项针对新农村建设的农民意见调查表明，基层政府通过行政命令搞示范工程、形象工程，成为农民最担心的事情，有这样担心的农民占到了样本总体的66.5%。
事实上，这些工程的支出目前在新农村建设中占到了很大比例，挤占或浪费了国家财政支农资金或者面向农村的公共财政支出，却得不到农民认可。
“随着新农村建设的推进，各地往往将新农村‘窄化’了，以为新农村就是搞‘新村’改造，只做形象工程。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬对记者说，这是对政策的实践“走味”了。

“新农村”五年流变：不只是新村庄建设

各地的实践将新农村“窄化”了，以为新农村就是“新村建设”。“新农村”建设5年来，决策层意识到，必须跳出“农”字解决“三农”问题。
在“新农村”建设政策实施的5年中，建设方向和重点正在悄然发生变化。从2007年起，发展现代农业、加强农业基础设施建设、促进农业发展农民增收、加大统筹城乡发展力度，相继成为后四年中央一号文件的着力点。
被列为湖南省新农村建设先行试点区的华容县黄山村，和中国众多的村庄类似，白天极少看到年轻人。

“整个村子就像一个养老院。”黄山村村民秦先生对记者说，外出务工的人数占全村人口超过40%。缺乏青壮年劳力导致农田荒废，而需要村里农户出工的不少新农村建设项目，也因为找不到足够的劳力而无法进行。
由于缺乏人力，村里的产业发展计划也陷入停顿。由是，在家留守的农产劳动力在农闲时期并没有其他的工作和经济来源，加上近几年持续攀升的物价，收入增长非常困难。
“劳动力流失问题，是目前制约黄山村新农村建设的主要瓶颈。”当地一位村庄干部向记者表示，关键是靠种菜挣不了什么钱，家里的收入主要还是靠年轻人在外打工赚回来。

大家在村庄里面都赚不到什么钱，还是去城市打工好。

“搞了几年的新农村，我们发现，靠种地免租、靠村容整治的方式，让农民在家里安居乐业的方式是不行的。”胡弼华对记者说，关键还是要促进农民增收，而这需要靠转移农村人口、提升非农收入的方式来实现。
“林毅夫提出的新农村建设，旨在开发农村市场以拉动内需，但仅就农村而抓农村之后形成悖论：农民不增收，怎么拉动消费？”中央政策研究室的一位专家对记者表示，仅靠政府的财政补贴，而内生需求动力不足，无法达到新农村建设的目的。
由此，中央意识到，提高农民的非农收入、促进更多的农民进城，跳出“三农”，才是解决“三农”问题的根本出路。

与此同时，决策层亦注意到，尽管新农村建设财政资金投入一年高过一年，但农户小规模分散经营与大市场集约化的矛盾仍然突出，相对农民的需求而言农村公共产品的供给仍显不足。而城乡居民的收入差距比，仍在继续拉大。
国家统计局数据显示，2005年，农村居民与城镇居民家庭的人均可支配收入之比为1 : 3.22，2008年则上升到1 :
3.31。2009年，农村居民人均纯收入实际增长8.5%，城镇居民人均可支配收入实际增长9.8%，城乡居民收入的差距在继续扩大。
“城乡收入差距和二元结构问题，已经日益威胁到社会稳定和农村发展。”中国农科院农业经济研究所教授蒋和平对记者说，各地新农村建设这几年的真实经验告诉我们，新农村建设独木难撑，必须要走统筹城乡发展之路，将新农村建设跟“城乡一体化”结合起来。
蒋和平认为，“三农”问题从根本上来看，是城乡“二元结构”长期积累的各种深层次矛盾的集中体现。人多地少和农民不离土，使农业经济的规模效应难以实现，仅凭“撒胡椒面”但不均衡的资金投入和村容改建，无法从根本上解决问题。
2007年，中央率先选择重庆和成都两市进行“统筹城乡发展、推进城乡一体化”的综改试验，将新农村建设纳入城乡“六个一体化”建设领域。
今年的中央一号文件则提出，“新农村建设”的关键，是要树立统筹城乡发展的新观念。“要跳出‘就三农抓三农’的传统定势，打破城乡分割的体制障碍，把农民增收放到国民收入分配和再分配中，进而统筹规划政策、公共资源、基础设施及产业布局。”
“双轮驱动”：“农村派”与“城市派”之争

从“建设社会主义新农村”到“统筹城乡、推进城乡一体化”的话语转变，再到与“推进新型城镇化”形成“双轮驱动”，既可视为立足于解决“三农”问题和城乡二元结构瓶颈的政策调整与进化，亦可视为宏观政策思维与经济战略的转向。
“这两年新农村建设还是我们乡镇的中心任务之一，不过不再像以前那样口号天天挂在嘴上，而变成了一种常态性的工作。”湖北省“仙洪实验区”的一名乡镇官员表示。
这名官员告诉记者，目前中央用于地方新农村建设的财政资金仍然每年保持增长力度，“十一五”规划中提出的建设目标和落地项目，也都在按部就班地施行。
不过，在国家政策话语上，单纯推进“新农村建设”已然流变为与“推进城镇化相结合的‘双轮驱动’”政策。

国务院副总理李克强今年6月在《求是》上撰文称，城镇化和社会主义新农村建设是相互促进的，应当统筹推进。不过，他强调，城镇化是解决“三农”问题的重要途径。“只有减少农民，才能富裕农民。”
2009年“两会”上，在全国率先提出城镇化发展理念的全国人大委员辜胜阻，提出以城镇化新政实现中国经济发展模式的转型。此后，从学界到政界，从中央到地方，城镇化的发展理念迅速重提上政策台面。
“城镇化或城市化自上世纪80年代就已形成官方共识，此次重提政策，是在外需市场遭遇寒冬、既有的内需市场发展受限的基础上提出的。”华中科技大学中国乡村治理研究中心教授吴毅表示。
一方面，城镇化为保持长期快速稳定的经济增长、消化现有过剩产能、释放地方投资冲动找到了突破口；另一方面，这一政策的施行也从理论上有助于提高农民收入，用城镇化的方式解决“三农”问题。
“同样是提供公共品，同样是扩大内需，同样是投资，在城市和农村中，投入效率和所产生的回报是完全不同的。”吴毅说。如果不通过转移人口来稀释千千万万的小农家庭，农业规模化、产业化的目标就是一句空话。
国务院发展研究中心研究员刘守英认为，目前尚存在“农村派”与“城市派”的观点对立。“农村派”认为，中国的根本问题是农村问题，城市化会导致农村衰败、农业停滞和农民贫困。
“农村衰败，不利于中国城市化的健康发展，因为这会对人口非农化形成巨大推力，加快人口向城市的迁移，如果城市产业难以吸纳更多的农业人口，就会出现诸多问题。”刘守英认为，这是“农村派”的主要观点。
而“城市派”则强调城市化是国家现代化的标志，是中国未来发展的主导力量。依靠城市化，使农村劳动力非农化，实现人口从农村向城市的迁移，不仅能提高资源配置效率，增加国民财富，而且能促进农村生产要素的重组、改造传统农业，实现农民的现代化。只要完成城市化，中国的发展问题也就迎刃而解了。
其实，这两种思潮都从各自的角度和立场，正确地强调了中国未来要重点解决的主要问题。

“现在应该明确的是，新农村建设是国家城镇化战略的一个重要补充。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长谢扬认为，人地关系高度紧张是中国的基本国情，不可能奢望重新将农民留在农村来解决中国的“三农”问题。
由此，谢扬表示，新农村建设要解决的是，现在及将来不可能也不愿意在城镇中就业和居住的那部分农民在农村的发展和改革问题。

其实，这与“新农村”倡议者当初的想法并不矛盾。林毅夫曾表示，即使中国的城市化率增加到60%，仍然有6亿农民留在农村，仍需解决他们的生活宽裕和生产发展的问题。
因此，从“建设社会主义新农村”到“统筹城乡、推进城乡一体化”的话语转变，再到“推进新型城镇化”，既可视为立足于解决“三农”问题和城乡二元结构瓶颈的政策调整与进化，亦可视为宏观政策思维与经济战略的转向。

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“新农村”流变