上访截访

近有山东临沂小民陈光诚突破家中软禁后，在诺大中国无处容身。只好暂时避难于美国驻京大使馆，被中国媒体“环球时报”称之为挟洋自重。文章让人发生联想，引起网上热议。三个小时后，即被匆匆撤下。挟洋自重原意指借洋人势力增加自己的权势和地位。这显然不符陈光诚的景况。陈光诚被当地政府非法软禁家中，没有起码的人身自由。逃脱后受到追捕，身体受伤，到美国大使馆暂避。顶多只能算上挟洋自保。不过人们要问，一个守法的公民，在自己的土地上，得不到法律的保护，迫不得已，走投无路，只能以“进入”外国大使馆的方式自保。只能说明这个国家的人权状况是何等的糟糕。即使是在西南一方贵为万人之上的重庆市副市长王立军，在得罪顶上一人之后，也只能以进入美国领馆后自行离开的方式来自保。难怪网民评论：美国大使馆是中国人的上访办。 国人内务要靠告洋状才能解决，说明中国的法制实在是装样子的事情。自清末以来，中国流行一条“民怕官，官怕洋人”的食物链。中共起家靠的就是真正的挟洋自重。中共信奉的马列主义就是一本洋经；打江山靠得也是是苏联供应的钱和武器，并直接听命共产国际的领导。建政以后，由于施政合法性缺乏现代文明社会的根据，特别在意国际社会对政权的态度。历来表里不一，对内专横，对外装样。对内可以践踏人权，对外还要表示尊重国际公理。所以中国家丑总是要靠外扬后才能解决。于是这种“民怕官，官怕洋人”的食物链，实际上起着推动着中国的人权进步的作用。   按照启蒙思想家洛克的观点，政府的作用是护民的。中共政权却把自己的人民当人质，用于和西方国家换取对私己政权的利益。放方励之去美国是为了换取西方国家六四后对华关系的松动；允许王军涛保外就医流放美国，是为了得到最惠国待遇；放魏京生是江泽民访美交易的筹码；王丹流放美国，是换取克林顿1998年访华的酬谢；徐文立作为江泽民送给布什总统的圣诞礼物和交换江泽民得到能去布什的德州农场访问的机会。其他人质还有王有才、方觉、热娜亚、贝岭、李少民、高瞻等人。春秋战国时期的人质外交，都是把国君的儿子送到对方国家做人质。拿自己的人民作为对方的人质是古今中外独一份。每当有外交需要时，就捉几个著名的持异见者，和西方国家来交换。这种方法只有无赖政权才能玩得出来。

文/彭涛（博士） 自4月27日中国盲人维权人士陈光诚进入美国驻华大使馆之后，中美双方就陈光诚及其家人的安全和去留等问题迅速地进行了磋商并达成了协议，最后在陈的要求下同意他和家人赴美。这件突发的“人权事件”引起了全球媒体的广泛关注，成为继王立军事件之后的又一起搅动中国政局的大事。该事件被某些媒体喻为，是一件将对中共十八大权力分配（包括对薄案的处理）和中美两国关系产生重大影响的事件。 保守派占上风，政改声音被淡化     陈光诚事件暴露了中共维稳安全系统的漏洞和该系统对法制和人权践踏的劣迹，在世人面前大伤了中共的脸面，也让中共感到的极度恐慌，害怕由此而引发一系列的连锁反应和骚乱。这种被美国人在自家的地盘“玩弄”的羞辱感和害怕民众生乱的恐惧，促使中国高层的中间派和改革派的一部分向保守派靠拢，并联手为维稳而加强对异议人士和社会舆论的控制和打压，同时也让保守派重新在中共高层权力的构成中增加其分量。在这种“一致对外”和“捍我河山”的氛围下，政治改革的声音便自然而然地被降低和淡化了。 据报道，北京就陈光诚事件成立了一个所谓的“四二七事件处理小组”，胡锦涛为组长，副组长是周永康和令计划，成员有杨洁篪等，但温家宝却没有被纳入该小组。这说明，一向被称为改革派的胡锦涛现在却向保守派靠拢，将激进的温家宝排斥在处理陈光诚事件之外，因为胡锦涛“不愿意让此事成为推动中国政治改革的契机”。另外，保守派的喉舌还纷纷发起对陈光诚和美国驻华大使骆家辉的攻击。《环球时报》称陈光诚咎由自取，斥责他“为性情多疑、出尔反尔的小人”。 《北京日报》也连续发表评论，严厉谴责美国干涉中国内政，并以文革式的语言警告骆家辉不要插手中国的事务，称“骆家辉是祸乱中国的鸡鸣狗盗之徒”，等等。中共外交部发言人也谴责美国干涉中国内政，并要求美国道歉。同时，陈光诚的家人继续遭到威胁并与陈失去联系，陈光诚的朋友们也仍然受到中共安全部门各种各样的监控。 考验改革派的政改诚意和能力     如何处理陈光诚事件，目前已成为考验中共高层改革派是否对政改真有诚意的一块试金石。至今为止，改革派在陈光诚事件上没有什么令人信服的作为。对陈光诚的三个请求(依法严惩犯罪，保障家人安全和依法惩治腐败)，总理温家宝尚没有做出什么正面而积极的回应（至于北京答应调查山东地方政法委违法行径的允诺是否最终被履行还是个问号），温家宝也没有公开关心过陈光诚事件和直接与陈光诚接触过。 这就让外界对中共高层改革派（特别是温家宝）在政改上的诚意和能力提出了质疑。相反，温家宝却要求美国国务卿希拉里-克林顿“尊重中美双方的差异”。改革派在陈光诚事件上的退缩不前和被边缘化，说明他们在中共高层权力角逐中再次处于劣势，以及他们在“大敌当前”（维权人士和美国政府搅局）的情势下也不得不向保守的“维稳派”低头，并与之联手而“从速处理”陈光诚事件，以保证中共十八大前后的绝对稳定。 另外，在陈光诚问题上，温家宝也曾长期“容忍虐待陈光诚及其家人”，而且到迄今为止，他也从未在政改上有什么真正的建树，尽管他长期以来呼吁从事政治改革。人权和法制在中共改革派的权力和利益权衡中究竟有多大的分量，这次就让人们在陈光诚事件中对其略知一二了。 中美关系不会因此而受重大影响     陈光诚事件正好发生在新的一轮中美战略与经济对话之前，给此次对话和中美双方带来了摩擦和麻烦。为了减少对这次对话的干扰，中美两国均努力合作，试图尽快解决陈光诚问题和尽量减少该事件对两国关系的影响，因为双方有比陈光诚问题“更大和更重要的”事情要商榷（如促进中美经济增长、北朝鲜导弹发射、伊朗核武、叙利亚内乱和南海黄岩岛等问题）。 美国虽然让陈光诚进入了美国驻京使馆，但不久又迅速让他离开使馆而再次落入中共安全部门手中。美国接纳陈光诚是不得已而为之，并不完全是出于真心。这可以从美国使馆开初唐突而草率地处理陈光诚一事上看出来。美国向来在中国人权问题上多是作秀，在重大利益的诱惑下从来不想因为人权问题而真正得罪北京。而美国相信中国政府会履行其保证陈光诚及其家属安全和公民权利的承诺，这本身就是在自欺欺人。在陈光诚事件上，连中共改革派都不敢和不愿为其说两句公道话或为其打抱不平，谁还敢相信北京的诺言？美国人是不了解中共还是在装傻？因此，陈光诚事件不会象一些媒体所认为的那样，将对中美战略与经济对话和两国关系造成什么重大的影响。 今后，美国将跟以往一样，尽量避免在人权问题上与北京发生冲突，以维护自身在经济和战略上的利益。最近，美国甚至已宣布，不插手北京和马尼拉在南海问题上的纠纷。也就是说，如果中国在南海动武，美国也不会干预。可见，华盛顿与北京之间的默契和共识有多大。一句话，不管陈光诚是赴美还是留在中国，赢家都只是中国政府，特别是中共高层的保守派。因为，中国人权不会因为陈光诚的去留而得到任何实质性的改善。到迄今为止，人权在中共政治中没有价值，没有分量，也没有市场。而中国的改革派又太软弱，太模糊和太没有底气。 政改前景渺茫，民众才是希望     陈光诚事件再次让人们看到，中共党内改革派与保守派在人权和维稳问题上的立场的一致性。中共内部各派对人权和维稳问题其实一直都有共识。维稳高于一切，高于人权。因为只有“稳定”（这只是个借口而已）才能保住中共既得利益集团（不管是哪一派）的权力和利益。 在中国大陆，象陈光诚这样受到非法迫害的异议人士比比皆是，他们的遭遇不会因为陈光诚事件而真正得到好转。在中共不启动政治体制改革和着手改善人权和法制的情况下，官员滥用权力和违法迫害异议人士的现象就不会停止。一旦陈光诚事件在媒体冷却下来，一切又都会恢复到过去，冤假错案将照常发生而无人过问，上访民众的队伍将一如既往地越来越长。中共高层的保守派也将继续利用陈光诚事件向党内自由派发难，甚至追究其责任，并将变本加厉地打压和控制异议人士。 保守派还有可能利用中国与菲律宾在南海的争端来刺激党内的民族主义情绪，转移其对他们违法犯纪的视线，为自己在十八大上争取更多的席位和话语权。另外，保守派也有可能借陈光诚事件来给胡温处理薄熙来事件制造难题和增加变数，使薄案变得更加复杂化。 但是，与中共高层各派势力形成鲜明的对照，很多大陆民众在网络上对陈光诚却给予了广泛的人道与政治声援，并对保守派喉舌对陈光诚和骆家辉的攻击予以了严厉的斥责。网民对中共左派宣传机器对陈光诚的抹黑感到忍无可忍，对中共官媒为官员腐败和高高在上作风的辩解感到荒唐至极。大陆民众看清了陈光诚事件的真相，并对中国人权和中共体制问题作出了鲜明的表态。由此看来，中国政治民主化的希望不能单单寄托在中共党内的“改革派”身上。 中国民主化的动因是民众。 中国未来的希望在民间。

4月17日中午，42岁的杨芳（女）蹲坐在位于郑州市郑东新区的河南省政府南大门旁。她的身边，挤满了与她同样神情抑郁的人。他们或蹲坐或站立，大多衣着褴褛，旧式夹克布满油污，脚上的胶鞋沾满泥土。 　　这是一群沉默的人。有的目光虚弱，浸透着怨艾；有的眼神中布满阴霾，裹挟着愤懑。没有标语，也没有横幅。这也是一群特殊的人，他们绝大多数是河南省上世纪90年代采供血和输血导致的艾滋病病毒感染者。其余的，是他们的家属。 　　在距郑州100-300公里外的家乡，邻居们甚至也不知道他们的真实病情；而现在，他们从四面八方赶来，一起站在这扇大门前。 　　杨芳和丈夫是信阳某县农民，1995年曾在信阳血站有偿供血。2004年，河南省进行HIV全面普查时，两人均被检测出感染艾滋病毒。2011年10月，丈夫过世。杨芳租住在信阳市区，丈夫去世后，她的身体每况愈下。她不识字，只能干体力活，而现在，她已经没有力气做事了。除每月70多元的低保，她没有任何收入来源。只能靠亲友的救助度日。 　　丈夫在时，在市区收破烂，她还能打下手帮帮忙，丈夫患病治疗期间，家里的钱用光了。这么些年下来，她欠下了四五万元的债务。 　　4月14日，她接到姊妹（同为病友）打来的电话，相约到郑州上访。杨芳是个老实人，主动给一位乡领导打电话，对方是她丈夫远亲，说明要去上访，对方犹豫了一下，回答，“去反映反映也行”。杨芳就找朋友借了路费，出发了。 　　与杨芳的平和语气不同，来自平顶山的46岁的杨爱花异常愤怒。她不是感染者，但25岁的儿子却在1990年代输血感染。“去年11月十几号，我去乡卫生院给儿子拿药，卫生院硬说没有，让停两天再来。”杨爱花接连去了三趟，等了一周，卫生院才“从别的医院挪过来十几片抗病毒药片”。杨爱花儿子当时已经发病，今年过完春节，因肺结核在郑州市第六人民医院住院。 　　4月14日晚，杨芳跟病友搭上赴郑州的火车，15日到河南省民政厅时，已经有上百个病友聚集在一起。当天，省民政厅没有高层领导接待。16日，病友越聚越多，当日下午，一位处长出来接待，基本上没谈什么话。晚上，300名左右的病友就在民政厅办公楼的接待室里，或坐或卧，捱了一夜。第二天，大家离开民政厅，来到省政府门前。 　　“能来的人，还不是情况最差的人。有些人没钱，身体也不允许，躺在医院里等死，他们来不了。”驻马店一位感染者告诉时代周报记者。 　　只要生命存在一天，希望就会存在一天。他们的希望和诉求，清晰可见，那就是民政部和河北省政府关于救助艾滋病人的文件。 　　 两个文件“点燃”希望 　　2001年8月，卫生部主管艾滋病防治工作的副部长殷大奎公开表示，1995年前后，在我国中部一些省份，一些地下采供血机构为商业利益，用落后的技术手段违法采血采浆，导致约3万～5万献血员感染艾滋病病毒；其中，以河南为甚。 　　河南“血祸”问题就此浮出水面，至2011年11月底，累计报告艾滋病感染者51956人，其中采供血感染占64%，自述输血感染占15%，剩余的21%左右的感染者中婚内传播和母婴传播也占了多数（据《河南商报》）。 　　河南全省落实了对艾滋病人的“四免一关怀”政策，在医疗方面，针对艾滋病人，河南省政府施行抗病毒药物免费发放、自愿检测的则免费检测等。 　　2004年起，民政领域也实施救助政策，凡病毒感染者，全部纳入当地低保，从最初的农村地区每人每月12月，逐步提高到目前农村地区的病人及家庭成员不低于74元/月，城市病人180—340元/月不等。 　　其中，双孤儿童落实到每月200元的生活补助。父母一方感染艾滋病或因病死亡的儿童（即单孤儿童），每月100元补助。 　　因此，因母婴传染或输血传染而患艾滋病的儿童，除低保外没有任何补助。官方最近的统计数据显示，这样的儿童，河南有2000名以上。而这些儿童，若父母还健在，则至少有一方是艾滋病人。这样的家庭，是河南艾滋病患者群体中最为悲惨的。 　　时代周报记者采访十多位前来上访的艾滋病人，他们的诉求主要集中在民政救助领域。2009年初，民政部下发《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》（民发【2009】26号，下称26号文），就受艾滋病影响儿童的救助提出具体措施。 　　26号文规定：“艾滋病致孤儿童全额发放基本生活保障金，最低养育标准为每人每月600元，并创造条件对孤儿监护抚养人给予一定的补贴和支持。父母一方感染了艾滋病或因艾滋病死亡的儿童可参照艾滋病致孤儿童标准执行福利补贴。携带艾滋病病毒或感染艾滋病的儿童在发放基本生活保障金最低每人每月600元的基础上，给予适当的营养医疗补贴。” 　　“民政部早在2006年就下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》民发【2006】52号文件明文规定对孤儿实行600元/月的救助政策，但直到2010年，国务院下文明确规定由中央财政安排专项资金，对地方支出孤儿基本生活费按照一定标准给予补助以后，该项政策才得以落实：河南省是中央和地方一半对一半，中央拿了300元，所以2010年实际下发300元，地方的配套资金直到今年才开始实施！受艾滋病影响的孤儿搭这个车得到了相应的救助，但是单孤儿童、感染艾滋病的儿童、因父母至少一方感染艾滋病的受影响儿童，还是没有得到救助。”孙亚告诉时代周报记者。 　　“由此可见，河南的救助政策和中央的建议有太大差距。”孙亚说，“民政厅从去年就研究对感染艾滋病的儿童进行每月600元救助，资金需要1000多万，单孤儿童的生活补助提高到每月200元，但这些现在还没有实施。另外，关于双孤儿童，今年的政策是，如果当事者申请，也可以拿到每月600元。” 　　孙亚说，26号文虽然提出了较为具体的救助措施，但没有厘清资金来源，所以实施起来非常困难。 　　2012年1月，河北省政府办公厅《关于进一步做好我省艾滋病特殊人群医疗救治和关怀救助工作的实施意见》，针对艾滋病特殊人群，施行四项救助。河北省上述文件和民政部26号文，在河南省的病友中广为传播，至少前来上访的300余人中，无人不知。 　　4月17日下午5点多钟，在大门前等待接近一天之久，5名代表被邀进入省政府与有关部门商谈。代表们都是感染者中的活跃分子，一位代表向记者介绍了他们的具体要求： 　　首先，河南省政府公开承认河南采供血和输血感染艾滋病事件是血祸，是公共卫生事件，并以河北省上述文件为基础，对相关感染者进行救助和赔偿。其次，迅速地全面地落实民政部26号文规定的政策。 　　“我们没有提赔偿的具体数额，一是因为事关人命，任何数据都会有争议；二是主动提出来，只会对我们不利。”这位代表称。 　　如此审慎且高调的诉求“背后”，是血祸受害者无奈与艰辛的维权之旅。 　　 漫漫维权路 　　孙亚说：“很明显，河南血祸早已经被承认了，但赔偿，就中央政府来说，也没拿出个具体措施。” 　　孙亚从可靠渠道获得一个信息：从2006年至今，卫生部多次牵头组织多部委研究对输血感染着的赔偿问题，但一直没有定论。“他们研究的也只是赔偿输血感染的，不赔采供血感染的人。” 　　孙亚认为，如果进行赔偿，应该先从采供血感染者开始，因为采供血疫情是已知的。孙亚向时代周报记者出示了几份河北省卫生部门向有偿供血者提供的告知说明。 　 　就在中央以及地方政府进行“长期决策”的时候，2000年以后，上世纪90年代血祸感染者进入病发期，他们等不到政府的关怀，首先拿起了法律武器。 　　但自2004年和2005年后，类似诉讼渠道获赔的例子非常鲜见。孙亚告诉时代周报记者，在全国数以万计的输血感染者中，他穷尽数年经历，只搜集到了百十个诉讼获赔的案例。 　　 “原因很简单，法院系统整体上不会受理此类案件。”孙亚说。“这种案件医院是打一个输一个，所以法院的态度是少判慎判，往下拖。当然不排除，有些感染者，因为有各种各样人事背景而立案的。” 　　 2004年，河南省高院在向省政协委员的一份答复中，有这样的一句话：“考虑到这类案件的特殊性，（河南省高院）还曾经一度指导相关法院对此类案件暂不予受理。 ”（豫法办查复【2004】50号《河南省高级人民法院对省政协九届二次会议第412号提案的答复》） 　　 孙亚告诉时代周报记者，不但法院如此，医院系统也做了某些“工作”。“医院对病历进行过筛选，凡是1996年以前的病例，都不能直接复印病历，必须要申请等待一个星期。”孙亚告诉记者，“相当多的医院干脆就称病例丢失了！” 　 　诉讼渠道断绝后，也就只有上访一条路了。2008年，河南三门峡市渑池县的一名输血感染者，在河南省政府门口上访期间，购买彩笔书写“还我公道、冤”三张纸牌。事后，渑池县公安局对其治安拘留5日，理由是：“手持纸牌站在大门口长达30分钟左右，影响极坏。” 　　近年，商丘李喜阁被拘禁、驻马店田喜被起诉等艾滋病人的遭遇，频频见诸报端。就在近日，上述于2009年被判处缓刑的宁陵县两名感染者中的其中一人，仍在被羁押中。 　　2012年4月17日下午5点半多，进入省政府内的代表们结束了谈判。 　　“我们只跟政府代表谈了半个小时。”一位代表告诉时代周报记者。 　　他介绍：提出诉求后，河南省卫生厅、民政厅、信访局等领导进行了10分钟的合议。之后，信访局领导给出答复：2009年26号文件的要求，不过分，政府一定采纳，但需要两个月的时间解决资金问题；赔偿问题，民政和卫生两部门会进行协商，两个月内给出答复。但是，公开承认河南艾滋病是一起“公共卫生事件”，无法做到。这位代表还提出能否参与到有关政府部门的协商过程中，也遭到了拒绝。 　　这位代表说，2011年7月，40多名各地赶来的血祸受害者，曾到民政厅上访，后来被推到省政府，走到省政府去的，只剩下了20多个人。最后，又被推到省信访局，一位处级干部听取相关情况后，众人都散去了。 　　4月17、18日，众多上访者陆续被当地政府派遣的接访人员带回。18日下午，杨芳搭乘一位相邻县政府人员的车辆，遭到拒绝，自费回家。 　　相关人员表示：我们不会在家坐等的，我们要联系更多的病友，推举具有广泛代表性的代表，接纳法律工作者和社会工作者参与，组成维权工作组，同时要求政府组成相关的血污问题善后工作组，希望通过两个工作组定期或不定期的沟通或谈判，以推动救助和赔偿工作有实质性的进展。 　　（应受访者所请，文中除孙亚外，其余人均为化名） 原文： 点击 ps：Chiquitita：我觉得这篇文章的标题和正文内容其实有点割裂，不知是否是编辑有意为之。。。 © Chiquitita for 新闻理想档案馆 , 2012/05/07. | Permalink | 光荣之路 Post tags: 时代周报 New：！我们建立了OMM人人小站！欢迎关注！ | OMM通讯社@新浪微博 | OhMyMedia@Twitter | OMM通讯社@腾讯微博 | OMM通讯社@网易微博 加入我们，OMM通讯社志愿者招募！

杨雪冬 陈雪莲 刘铎：构建与公共参与扩大相适应的乡镇治理机制 进入专题 ： 公共参与 乡镇治理    ● 杨雪冬   陈雪莲   刘铎       乡镇是我国广大农村人口生产生活的主要场所，也是国家政权行使的最低行政层次，无论从人口规模上，还是在宪法意义上，都是基本的公共治理空间，也是我国社会主义政治文明建设的基础单位。     目前的乡镇治理改革，是在30多年改革开放背景下展开的。30多年前，中国的改革从农村开始，取得了重大成就，为其他各项改革提供了稳定的基础。20世纪90年代后，“三农问题”逐渐突出，并引起广泛关注。推动这些问题凸显的根本动力是广大农民权利意识和参与意识的增强。当权益受到冲击和损害时，他们开始积极行动起来，通过各种参与方式来维护自身权益。与不断高涨的农民参与要求相比，现有的乡镇管理体制虽然一直处于不断的调整过程中，但是相对滞后。有些地方的乡镇政权甚至成为产生问题、激化矛盾的根源，造成了广大农民对乡镇政权的不信任。这反过来又制约了乡镇政权的有效运行，并且将基层积累的矛盾转移到更高政权层级，使整个政权体系面临着“过度参与”的冲击。长此下去，整个国家的治理能力也将受到伤害。     因此，中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。面对不断高涨的农民政治参与积极性，乡镇治理改革要完成两个主要任务：一是要在新形势下把国家的管理继续有效地延伸到农村社会的基层，实现农村社会的有效治理；二是要使广大农民真正参与到乡镇治理过程中，提高乡镇公共事务的民主治理水平，增强乡镇社区的凝聚力。     　　     一、当前农村公共参与发展的基本特点     　　     要准确、全面地把握当前农村公共参与的特点，首先应该明确我国农村社会正在经历着快速现代化这个基本现状。经过30多年的改革开放，中国各地的农村都不同程度地被卷入了城市化、市场化、工业化、信息化和全球化以及国家治理变革的进程中。在这些力量的推动下，传统意义上的农村正在发生着深刻的变革。封闭的环境被打破，货币在社会经济生活中扮演着越来越重要的角色，农村内部社会阶层分化加快，村庄之间的差距在逐渐拉大，农村人口大幅度流动，因为年龄、健康等原因从城市返乡的农民工面临着重新开始生活的新问题，如从事农业生产的人口在减少，大家庭结构逐渐解体，传统家庭保障机制急剧弱化，个人的自由度和权利意识明显增强，参与要求快速增强等。这些在发达国家经历数百年完成的变化在中国只用了短短的30年时间就完成了。这无疑对于整个社会的文化心理、社会关系以及治理方式等提出了挑战。与此同时，国家对于农村的治理方式也在进行着调整。农业承包责任制的完善、村委会选举的普遍推行、农业税的取消和国家更加重视城乡协调发展等不过是众多措施中的一部分。这些措施一方面使国家向农村、农民让渡了更大的自我治理空间，另一方面又重构着国家与农民之间的联系纽带、方式以及互动的机制。     农村参与就是在这样一种快速变化的背景下展开的。目前，我国农村的公共参与主要有以下十个特点：     第一，农村的参与主体在结构上发生了重大变化。毫无疑问，农民是农村公共参与的主体。经过30多年的发展变化，这个群体已经产生了高度分化。收入、职业、生活的空间（包括城乡、地区）、流动性，乃至文化传统、习惯等成为这个群体分化的标准，原来具有高度同质化的阶级群体正在被分割为多个差异性明显的新群体。这些新的群体在分化的过程中形成了自己更清晰的利益和认同，政治意识明显增强，自发组织的能力也在提高。我们必须清醒地认识到，现在的农民既不是经典作家著作中处于“袋中的一个个马铃薯”状态的农民，也不是改革开放初期全心投入农业生产的农民，更不是田园诗里男耕女织、怡然自得的农民。他们是在市场化、城市化、工业化、全球化和信息化进程中日益分化、具有高度流动性的群体。唯一的共同点也许是他们还通过户口、土地、家人、宗族等体制性或非体制性纽带与自己出生的农村保持着密切的联系。     特别值得注意的是，城乡差距的客观存在，造成了村庄资源和人才的净流出。由于村庄基础设施较差，农村大量结婚的青年选择在城市和乡镇中心购房居住；农村教育水平低下，很多家庭选择把孩子送到城市和乡镇中心小学就学；农村日常生活商品化的发展，使得村庄的资本向城市转移。上学、参军、就业等途径均使得乡村的精英不断被城市所吸纳。农村正呈现资本和人才的双重空心化。     第二，农民的参与态度和参与能力呈现两极分化。有一种观点认为当前农民参与冷漠、能力不足。这只看到了问题的一个方面。与整个农民群体日益分化相伴生的是不同群体在参与态度和能力上的分化。而现阶段的基本状态又是两极分化，即小部分群体参与积极，表达意见和维护利益的能力更强，另外很大部分的群体与农村公共生活疏离，缺乏足够的参与动力和必要的参与能力。性别、年龄、职业和经济收入等标准并不是区分这两类群体的明显标准，但是我们可以把积极参与公共事务的人士简称为精英人士。这些精英人士有四个基本特征：（1）他们来源多样，因此不能被称为一个群体。这些人员包括：前任和现任村干部、有强烈参政愿望的富裕农民；在外打工返乡的年轻人；退伍军人；一些返乡的退休人士；有担任村干部传统的家庭；一些长期上访人员；长期操办村内婚丧嫁娶事务的威望人士等。（2）他们在公共问题上动员能力强。虽然这些人参与公共事务的动机差别很大，但是都具有很强的动员能力，既能够协调当地公共问题的解决，也能在当地引发公共问题。（3）他们的流动性强。这些人员多数已经不是以在本村种地为生，而是在中心镇、县城，甚至更大的城市里有另一份职业，甚至住所。但是与大量外出就业的农民工相比，他们更关心家乡的事务。（4）他们中的女性较少。这也反映了我国农村女性在公共参与中的基本状态。特别值得注意的是，由于农村人口特别是劳动力的高度流动性，造成了实际生活在农村的主要人口并不是最有参与动力和能力的群体，但又是最需要通过参与来伸张和维护自身利益的群体。     第三，农民参与的自组织化程度低。农民并不是没有组织，而是缺乏与其日益分化相适应的多样化的自主性组织。各国的政治发展经验表明，只有通过组织化的参与，才能整合参与者的利益，减轻快速增多的参与对政治秩序的压力，实现稳定的政治秩序。目前，农民的组织化有四个基本特点：（1）村委会、党领导下的群团组织构成了农民组织的主体。尽管这些正式组织是长期存在的合法基层组织，但由于把过多的精力用于完成党委政府交付的任务，所以自治能力受到了很大的限制。一些农村由于各种原因还出现了组织涣散、家族控制的局面。（2）以专业合作社为代表的经济性组织发展较快，而从事公共服务的社会性组织发展缓慢。（3）以家族、宗教等传统纽带为基础的农民组织在一些地方快速发展。这些组织的负责人多是有威望、辈分高的老人，具有很强的动员能力，但是他们的地位和作用还没有得到当地政权的积极肯定。（4）一些外来的公民社会组织在一些农村非常活跃，但它们受到了资源、驻留时间有限以及如何与当地政府合作等因素的限制。     第四，农民参与的制度化渠道还不完善、通畅，存在结构性失衡。有序化的参与实质上就是为各种类型的公共参与提供所需要的渠道，并尽可能地实现制度化。目前农村公共参与的制度化渠道有两个突出特点：一是在领域分布上，制度化渠道集中在村委会选举、乡镇选举、村党支部选举等政治领域，社会领域的参与渠道明显不足，这很容易使一些社会问题政治化，使本来已经相对狭窄的参与渠道面对不断增多的参与诉求显得更加拥挤。二是在结构上，通向上级党委和政府的纵向渠道不通畅，农民在村庄内部组织起来的横向渠道不充分。这样不仅造成了现有参与渠道的结构性失衡，而且也难以有效地发挥非制度化渠道对制度化渠道的有力支持和补充。     第五，农民参与的目的多与权益维护有关，体现为较强的个性化和利益化特征。维护自身权益是目前农民参与的主要动机。因为只有个别人或人群的利益受到了直接伤害，才会从被动的忍让转向积极的参与。但是，这种个体化的参与很难转化为规模更大的理性参与，并且会由于个体利益被过度“放大”而损害了村庄的整体利益，造成村庄内部的分裂。更严重的是，这种个体化参与很容易采取极端手段。与这种个体化权益导向的参与并存的是，公共福利导向的公共参与很难启动起来。许多农村无法在“一事一议”的公益项目上达成共识，村庄内部的公共品供给过度依靠上级政府，缺少自我投入和管理，质量严重下降。     第六，农民的公共参与方式单一。公共参与方式的单一性既反映了农村公共生活质量的下降，也说明现有公共参与制度存在着不足。公共参与方式单一主要体现为：其一，农民的公共参与以投票选举、参与村民（代表）会议等被动参与形式为主，农民是以被告知信息、被组织讨论某一既定议题等方式参与乡村公共生活的，其自主性缺乏制度性支持，很难主动发起公共议题、参与公共决策。其二，大量的公共参与还是动员型的。村党支部、村委会以及乡镇在其中发挥了主导作用，限制了农民自主性的发挥，造成了“一头冷，一头热”的极端现象，导致许多公共事务的解决主要依靠行政力量的介入干预，缺乏公共参与和协商合作，这使许多本该由农民自主解决的公共问题完全由基层政权承担起来，既增加了其管理负担，也容易使自己成为公共矛盾的焦点。     第七，农村参与空间发生了较大调整。参与空间的变化主要体现在四个方面：（1）大规模的、较为频繁的乡镇合并、村庄合并大大改变了原来的村庄边界、乡镇边界，使得许多农民生活在新的行政区划中，而自然村落在衰败，空心化村庄在大幅度增加。（2）快速的城市化进程使得相当数量的农村进入城市管理范围，村委会转变为居委会，农民身份转变为居民身份。（3）快速的人口流动和包括网络在内的通讯工具的发展，扩大了农民的交往空间。（4）农民生产生活的改变，拓展了他们的活动领域。这些变化的结果就是，农民的参与空间已经突破了传统意义上的村庄、乡镇边界，有了更多新的参与主体、互动关系，也有了更多的领域和内容。     第八，信息通讯技术的发展为农村参与提供了新的手段。包括电视、电话、手机、网络在内的信息通讯工具在农村快速普及，对于农村参与的发展具有革命性的作用。这体现在三个方面：（1）这些信息通讯工具为保障广大农民的知情权提供了有力的物质支持，信息封闭不再可能。（2）利用这些信息通信工具，一些公共问题引起的集体行动更容易达成。这在一定程度上可以解释近年来一些群体性事件的频繁出现。（3）信息增多产生了信息竞争，为各种声音的表达提供了机会。这既有利于形成公共舆论，也会造成认识的混乱。对于一直掌握信息提供权的党委政府来说，这是巨大的挑战。     第九，农村发展中出现了一些新的参与领域。这些新的领域也是目前农村的热点难点问题。它们主要包括：新农村建设以及其他统筹城乡发展的项目如何执行，资金如何分配；部分地区出现的环境污染、环境退化问题；农村的老龄化和养老问题；在家幼童问题；失地农民问题；长期积累下来的债务问题；长期没有得到解决的上访案件等。在这些问题中，尤其值得关注的是围绕新农村建设、城乡统筹发展产生的各类问题，因为这既是各级地方政府工作的重点，也是大量资金的投入领域。有调查显示，与各类补贴、救助、新农合等相关的公共资源配置领域正在成为腐败的新领域，也是农村参与的焦点。     第十，农村公共参与的极端行为存在不断增多的趋势。极端行为主要表现为大规模上访，冲击公共机构，个别人员以自残、自杀的方式进行抗议，黑恶势力操纵农村选举和其他公共活动等。尽管这些极端行为在发生的地域、分布的领域方面存在着不均衡性，但是从全国范围来看，总量不断提高，大规模恶性事件也有增加的趋势。极端行为尽管也属于公共参与的范畴，但与公共参与精神在本质上是背离的，它不仅会在公共参与中扩大暴力的因素，而且会严重损害政府与民众之间的互信关系。从这个意义上来说，有序的公共参与就是要减少乃至消除暴力因素在农村公共生活中的影响。     　　     二、当前乡镇管理机制的主要特点     　　     当前乡镇管理机制的基本特征是：在结构上以乡镇党委政府为核心，参与主体以正式组织为主，相对单一；在功能上侧重执行上级命令，具有较强动员能力和垂直控制能力；在管理领域上偏重经济增长和社会控制；在管理工具方面重控制、规范和命令。简言之，处于国家与乡村交界面上的乡镇管理机制更侧重于国家的正式化管理，与直接面对和接触的日益多元化、高流动的乡村生活存在着一定的疏离。     具体来说，当前的乡镇管理机制主要有以下特征：     第一，乡镇管理在结构上以乡镇党委政府系统为主，其他部门相对蜕化。与上级党委政府相比，乡镇党委政府具有高度的混合性。党委与政府虽然在形式上进行分工，但是在运行中几乎完全重合在一起。近年来，各地探索的精简乡镇机构的改革，使这种党政重合现象更加明显，乡镇主要干部往往是身兼党政两职，甚至多职。这种职能结构的高度重合虽然有利于提高乡镇政权的运行效率，但是严重削弱了乡镇政权作为一级政权系统的完整性，也造成了其他法定机构的萎缩、功能的蜕化。比如，乡镇人民代表大会作为乡镇的最高民意机关，是政治参与的主要渠道，但是工作流于形式，失去了应有的功能和威信。再比如，乡镇的工会、妇女联合会、青年团等组织应该是相应群体公共参与的主要渠道，但是其在很多地方已经蜕化为政府的某个部门，甚至在一些地方完全停止活动。     第二，乡镇管理在功能上以执行上级命令为主，因此运行方式是中心工作压力型的。按照宪法和地方政府组织法，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但是对于乡镇来说，其运行的推动力来自上级党委政府，围绕后者确定的中心工作运行。上级党委政府为了保证中心工作的有效完成，采用“压力型”的管理方法，将中心工作进行层层分解，各乡镇是主要的任务执行者。①乡镇党委政府又采用同样的方法在乡镇机构和村之间分解任务。这样，所有的正式组织、机构都卷入到党委政府的中心工作中来了。然而，由于这些工作都是自上而下布置的，有着严格的时间限度和目标设定，所以在执行过程中并没有给公共参与提供必要的空间与条件。     第三，乡镇管理机构的工作人员存在着明显的“去乡镇化”趋势。乡镇管理机构直接面对农村，其工作人员应该熟悉和了解农村生活，这样才能有利于基层政权与基层社会有效对接。近年来，乡镇工作人员的“去乡镇化”趋势值得重视。造成这种现象的主要原因有：（1）乡镇工作人员的大幅度削减。首先被削减掉的是那些年龄偏大，但熟悉农村工作的工作人员。（2）乡镇主要领导流动性过快，并且多数在县城居住，与任职乡镇的联系在减少。乡镇干部在居住上也向县城集中，许多乡镇政府周末成为“空城”。（3）乡镇新录用人员虽然受过良好的教育，但多数并不熟悉农村生活和工作，更重要的是，基本上都来自其他乡镇，甚至其他县市。我国农村虽然在经历着快速的变革，但是“熟人社会”传统依然根深蒂固，正式制度的逐步完善虽然为农村工作的进行提供了保障，但是还需要熟悉农村生活的工作人员因地制宜地执行，并且采用“面对面”的方式来解决问题。这是乡镇与上级机构工作方式的根本差别。     第四，乡镇政权与村级组织的关系还没有理顺。根据村委会选举法，乡镇政府与村民选举产生的村委会在工作关系上是指导与被指导关系。根据中国共产党党章，乡镇党委与农村党支部是领导与被领导关系。村委会选举全面推行以来，不仅乡镇与村的关系，而且村委会和党支部之间的关系都出现了许多矛盾。这些矛盾都可以归结为乡镇政权与村级组织这个根本关系上。近年来，各地的实践经验是鼓励村党支部书记竞选村委会主任，吸收非党员的村主任入党，从而实现“一肩挑”。这样固然可以简化乡镇与村级组织的关系，但是会使二者关系完全变成上下级关系，这显然与推行村民自治这个政治战略的初衷相悖。而在实际运行中，乡镇与村级组织的关系很容易陷入两种极端:或者是乡镇对村级组织高度控制；或者是对其放松指导。无论哪种极端，都不利于有效地发挥村级组织参与乡镇治理的作用。     第五，乡镇政权与县级政权的关系没有得到足够的重视。之所以如此，有两个重要原因：一是乡镇政权作为一级政权的自主性在制度上已经被大大削弱了。比如乡镇作为一级财政单位已经名存实亡，乡镇的各项开支几乎都来自上级财政，主要职能机构是由其垂直上级管理的。另一个非常值得重视的原因是，许多县级党委政府长期以来实际上采取的是“亲城市的战略”，不仅在资源投入上向县城、中心镇倾斜，而且对于乡镇工作、乡镇干部也没有给予应有的重视。这造成乡镇工作开展不力，一些问题累积下来，乡镇干部缺乏必要动力，人心不稳。     第六，乡镇政权对于发展农民自组织缺乏明确的认识。毫无疑问，对于农村各类自组织的发展缺乏明确的认识是体制性的。虽然民政部、农业部制订了一些关于建立农民组织的法律和政策，但基本上都是针对建立农村专业化经济组织的，对组织农民自我管理公共事务的支持力度不大。对于许多乡镇干部来说，一方面并不了解这些法律规定，另一方面，也是更重要的，他们对待农民自组织的态度直接取决于上级县委政府以及乡镇主要领导人的态度和认识。而这些决策者或者缺乏这方面的知识，或者无暇顾及此类问题，或者更重要的是，一些地方的领导担心发展农民自组织会对决策的执行产生制约，甚至会引发政治问题。这种认识也直接决定了在广大农村，外来的公民社会组织很难介入到当地的生产生活中，帮助当地发展各类公共服务和公益事业。农民自组织发展的滞后强化了乡镇治理主体的单一化局面。     第七，乡镇辖区内的企业在乡镇管理中的积极作用正在减弱。乡镇、村办企业的发展曾经是我国农村经济发展和解决就业的重要力量。随着企业效益的下滑、企业的改制，乡镇和村已经从积极兴办企业，转向了吸引外部投资。然而，这些以民营资本为主的企业与所处乡镇、村的社会联系纽带也被弱化甚至截断了。许多企业在经营上过度强调经济效益，忽视社会效益、环境效益，给所在地造成了较大的破坏。而乡镇政府为了获得眼前的税收，也放纵这些缺乏社会责任感的企业行为，不惜牺牲当地农民的利益。另一个值得重视的问题是，一些地方政府过度强调“富人治村”，支持这些企业家参与村级选举，造成当地贿选问题不断加重，破坏了整个村庄的风气。     第八，“条条部门”对乡镇管理的高度介入。就目前的乡镇来说，大量工作的展开，所需要的资源都来自“条条部门”。这些以项目方式开展的工作，主动权掌握在这些垂直管理的部门手里。在确定项目时，乡镇虽然有建议权，但是并不能主导这些项目的开展。因此，有相当数量的项目可能并不符合当地的要求。然而，因为这些部门控制着资源，乡镇还需要给予配合。所谓“上面千条线、下面一根针”的局面并没有改变。乡镇承担着落实这些条条部门任务的责任。更为重要的是，由于强调项目的绩效，这些部门往往愿意把资源投向少数条件好、能尽快出成效的乡镇和村庄，造成了资源投放的不公平，也为条条部门干预乡镇管理提供了条件。     第九，乡镇合并后给乡镇管理带来了诸多新问题。乡镇合并是各地乡镇改革的普遍做法。这固然有助于减少乡镇机构、推动乡镇经济的整合、发挥中心镇的辐射功能，但是也给乡镇管理带来了新的问题。突出的问题有三个：一是乡镇工作人员频繁调整，人心浮动；二是乡镇管理幅度增大，增加了精简后乡镇机构管理的困难；三是合并产生的土地、资产等问题需要相当一段时间进行清理。但主要领导的高流动性又造成了这些问题解决的中断，容易形成新的遗留问题。     　　     三、以往乡镇管理体制改革的经验     　　     改革伊始，乡镇管理体制改革就是我国改革的重要组成部分，既属于农村改革的核心范畴，也是政治行政改革必不可少的内容。因此，乡镇管理体制改革直接受到了农村改革和政治行政体制改革的规定限制，需服从这两大改革系统的要求。这是由乡镇在政治结构和行政系统中所处的位置和充当的角色决定的。一方面，乡镇是党和国家系统在农村延伸的终端；另一方面，它也是将广大农民的要求输入到国家和党的系统的转换器。然而，面对农村的快速变化、国家与党的制度建设这两大力量，乡镇管理体制改革首先服从的是后者——自上而下的、整体的变革力量。这是我们理解和评价过去30年来乡镇管理体制改革的基本出发点。     从这个基本点出发，我们可以清晰地看到，过去30年的乡镇管理体制改革一直是围绕着党和国家的制度建设这个核心任务推进的。转变乡镇职能、赋予乡镇政权更大的自主性，加强对乡镇的控制、提高其执行上级命令的能力以及不重视乡镇、放松乡镇管理体制改革成为整个政治行政系统对待乡镇管理体制的三种基本态度。这三种态度在过去30年里都以不同的方式出现过，并且在不同的历史阶段成为主流。     改革开放初期，乡镇管理体制改革被寄予了厚望。之所以如此，一是农村改革取得了显著的成就，对于乡镇改革提出了新要求；二是整个改革思路强调放权，充分发挥基层和社会的积极性、创造性。1982年宪法对乡镇的地位、职能的明确规定以及随后的一系列制度和政策调整，都在努力赋予乡镇政权更大的自主性，使其成为完善的一级政权。在这方面的典型代表是1986年9月中共中央、国务院联合下发的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（即22号文件）。该通知指出，要“简政放权，健全和完善乡政府的职能”，“切实搞好乡政权的自身建设”，“各地要尽快把乡一级财政建立起来”，“调动基层聚财的积极性，加速乡村建设”。在接下来的县乡综合改革中，理顺乡镇与县的关系，县要适当下放权力给乡镇也是改革的重要内容。     然而，进入20世纪90年代后，随着国家现代化任务的增多，这种放权给乡镇、提高乡镇自主性和功能完整性的改革思路在实践中逐渐被放弃了。要完成日益增多的现代化任务，各级国家政权必须动员起来，乡镇政权承担起更多的超出其能力范围的任务。要督促这些任务的完成，县级政权就必须加强对乡镇的控制。这样做的直接后果是乡镇自主性的全面丧失和功能的单一化。乡镇政权完全成为执行县级政权以及其他上级部门命令和要求的机构。“压力型体制”对这种县乡关系进行了形象的描述，“收粮收款、刮宫流产”则是乡镇功能单一化的生动写照。乡镇与农民的关系开始恶化，乡镇政权的公共形象大幅度滑坡，其存在的合理性受到了广泛质疑，甚至出现了取消乡镇的主张。     面对这些质疑，一些地方为了控制乡镇政权侵犯农民利益的行为，更加强化了对乡镇的控制，财政权首当其冲，乡镇财政名存实亡。这种方法又直接应用于乡镇与村委会的财政关系上，“村财乡管”成为流行做法，村民委员会的自主性也受到了影响。另一方面，由于乡镇承担着超出其能力的任务，所以改革以来一直倡导的精简机构、转变职能并没有得到真正的落实，乡镇反而成了县级政权精简机构和人员的出口。     2000年后在全国普遍推行的农村税费改革是对乡镇管理现状的直接回应，这使乡镇改革切实地回归到转变政府职能、精简结构、压缩财政供养人员的方向上。随后的各项改革虽然减轻了乡镇承担的任务，减少了乡镇与村、农民的直接接触，但是并没有回到改革之初确定的扩大乡镇自主权、完善乡镇职能的战略上。撤并乡镇、党政干部交叉任职、财政上收等改革措施在缩小乡镇政权规模的同时，也进一步将其变成了县级政权的执行机构，尤其是党政高度统一的办事机构。在精简改革的过程中，许多乡镇的工作无法正常进行，乡镇与农村的联系出现了断裂。②在这个时期，一些地方在改革乡镇党政干部选举方法、扩大党员和群众参与方面做了许多尝试，创新了选举方法，比如“公推公选”、“两推一选”等。这些方法已经在全国许多地方得到了推广，但并没有实现制度化，也没有对现有的选举法修改产生实质性影响。     总的来说，30年的乡镇管理体制改革基本上完成了党和国家制度建设所赋予的使命，有效地执行了上级的要求和命令，保证了农村社会秩序的稳定。但是改革过程中的一些问题还是需要反思的。     第一，乡镇管理体制改革不能脱离现有的法律框架进行。宪法和地方组织法对于乡镇的职能、机构等有明确的规定。乡镇是国家政权结构中最低层次的政权体系，承担着辖区内的各项管理职能，并且有较为完整的机构设置。一直以来的乡镇管理体制改革过于关注政府体制改革，忽视了党委、人大等体制的改革；过于强调执行上级部门命令的职能部门的改革，忽视了能够整合和表达民意的相关机构的改革。这种不平衡的改革在许多时候实际上忽视甚至违背了现有的法律规定。在许多地方的改革中，个别领导的政治意图压倒了法律规定，随意性过大，缺乏稳定性和严肃性。     第二，乡镇管理体制改革要顺应广大农民参与的要求。乡镇是直接面对农民和农村的基层政权，来自他们的要求和呼声不仅是改革的动力，还是制订改革方案的依据。要客观全面地看待广大农民的参与要求，既不能忽视他们的要求，也不能将他们的要求简单化。一些地方的乡镇改革往往做不到这两点。有的地方在改革过程中完全脱离当地实际，有的地方虽然强调要重视农民的要求，但并不具体分析是什么样的要求，应该优先满足哪些要求。不能顺应广大农民参与要求的改革是不可持续的。     第三，乡镇管理体制改革不能只强调加强对乡镇的垂直控制。以往的许多改革都是以加强对乡镇的控制为目的，这样做的主要理由是乡镇对自己的行为缺乏控制，容易滥用国家权威，形成预算软约束。这种理由是成立的。但是对于乡镇政权的控制不能只来自上级，还应该来自当地群众。上级的过度控制不仅会限制乡镇积极性的有效发挥，还会迫使乡镇由于只关注上级要求，忽视了当地群众的利益，最后使乡镇成为国家意志与民众要求冲突的主要区域。     第四，乡镇管理体制改革不能只强调成本—收益原则。精简机构和人员一直是乡镇管理体制改革的重要内容。尤其是2000年后，各地的改革似乎把精简机构和人员作为唯一内容。毫无疑问，在农村税费改革、地方财政从农村获得的收入减少这个背景下，这是必然的选择，也容易较快见到成效。但是，许多地方的经验已经表明，虽然这种做法减少了财政开支，但是也造成了乡镇管理的混乱、乡镇工作人员的不稳定以及乡镇承担的职能难以有效履行等问题。相对于财政开支增长来说，这些问题显然具有更广泛而深远的影响。乡镇管理能力的下降也会带来或诱发更多的治理问题。乡镇作为基层国家政权的意义也会削弱。     第五，乡镇管理体制改革不能过度追求一致性。过度的一致性就是“一刀切”。在许多地方，村庄合并、撤乡并镇、精简机构人员等改革措施由于过于强调全县“一盘棋”，已经产生了许多副作用。改革对象的差异性在增大，利益关系也更为复杂。采取简单甚至粗暴的做法，虽然能够暂时取得效果，但是必然会带来更大的隐患。比如精简机构造成了一些公共服务无法提供，精简人员造成了干部队伍内部的对立冲突，制造了潜在的信访群体。乡镇面对着的是日益多样化的农村，改革的根本目的应该是使国家的命令能够更容易被接受，提供的服务更能有效传达到农民和农村。     第六，乡镇管理体制改革不能把乡镇看作负担，甚至在体制上“妖魔化”。在21世纪初关于乡镇未来的讨论中，将乡镇改为县的派出机构或者取消乡镇受到了许多学者和官员的推崇。这种观点只看到了现有乡镇管理体制存在的问题，并没有从宏观体制上认识到乡镇对于我们这么一个大国治理的意义。随着国家提供的各种公共服务的增多，乡镇的作用不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇是将国家意志和服务传达到广大农村的触角，也是维持当地社会基本秩序的核心力量、联通民意与国家的主要渠道。在城乡统筹这个战略背景下，乡镇的这个功能将更为突出。     　　     四、改革乡镇治理机制，适应并推动公共参与     　　     《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。这个充满新意的表述提出了两个值得我们思考的命题：一是要高度重视农民的政治参与要求。农民是农村政治生活的主体，有自己的政治诉求，需要相应的制度渠道。二是要改革乡镇治理机制。乡镇治理机制不是乡镇管理体制，乡镇治理不能等同于乡镇党委和政府对乡镇事务的协调、管理和控制。乡镇治理机制是与乡镇事务有关的多主体参与、互动、达成有效公共行动所需的平台、渠道、方法、手段等正式和非正式制度的组合。日益多元化的农民与政权是这种多元结构中的核心关系，建立政权与农民良性互动的乡镇治理机制是改革的必然选择。     改革乡镇治理机制，应该从以下十个方面着手。     第一，要尊重现有的法律框架，扩大有序的公共参与，提高乡镇治理的法治化水平。要充分发挥宪法和地方组织法、村委会组织法等法律在乡镇治理改革中的作用，依法理顺乡镇改革中的各种关系，发挥相关组织机构法律赋予的权威和职能。比如加强乡镇人大的作用，发挥村民代表大会、村民大会的作用。要为各种类型的公共参与提供合法而通畅的渠道，从而使各种新兴的力量能够被纳入到乡镇治理的总体结构之中。     第二，要提高乡镇治理的透明度和参与度。乡镇是地理边界较小的行政单位，带有强烈的“熟人社会”特征。这是提高乡镇治理的透明度和参与度的有利条件，也是乡镇党政机构运行必须掌握的基本原则。在村级，要进一步推动村务公开、财务监督、群众评议等村级治理改革；在乡镇，要逐步提高乡镇预算和重大公共工程设计过程的参与性、执行过程的透明度。乡镇政府要严格执行《政府信息公开条例》。大力推动乡镇党委和农村党支部的党内民主改革，扩大普通党员和普通群众对党内生活的了解和参与。     第三，要进一步加强乡镇党政机构的“基层化”水平。乡镇党政机构是党和国家的基层组织，贴近基层、服务基层是对其的基本要求。要把农村工作真正确立为乡镇党政机构的中心工作；要选派热爱和熟悉农村工作、有能力的干部担任乡镇党政领导；对于新录用工作人员，要培养其对本乡本土的熟悉程度和热爱程度；要注意不拘一格地从农村干部中选拔优秀分子，充实到乡镇公务员队伍中。     第四，要支持组织化参与的发展，推动社会自治的发展。组织化参与是党政机构“基层化”的有力支持，有助于分担后者作为乡镇治理主导力量承担的任务。要充分发挥现有的正式组织的作用，提高它们整合、表达意见，平等协商解决问题的能力；加强党支部、青年团、妇联作为党的基层阵地的作用，使他们能够适应农村社会的多样化和组织化要求；除了要继续支持和引导农村专业化经济组织的发展外，还要推动农村社会管理和社会服务领域中自组织的发展；要通过恰当的方式支持农村非正式组织的发展，发挥它们解决农村公共问题、组织公共品提供的独特作用；要为各种外部公民社会组织的进入提供适度的环境，扩大农村公共问题所需资源的供应渠道；要严厉打击农村黑恶势力通过组织化活动对农民正当参与活动的干扰和破坏，避免公共参与被少数人控制。     这里特别要强调的是，推动组织化参与，并不是简单地建立新组织，而是要在充分发挥现有各类组织作用的前提下，根据参与需要来支持新组织的建立。尤其要尽量避免建立与现有组织平行的组织，或者替代性组织。这不仅会造成组织资源的浪费，也会产生组织之间的恶性竞争。     第五，为农民的主动参与提供有效的制度渠道，加快相关制度建设。新形势下的农民不是乡镇管理的对象，也不仅仅是公共服务的对象，而是维持乡镇秩序、推动乡村发展的主体力量之一。比如，在乡人大或政府设立民情接待室；降低召集村民会议的门槛；降低“一事一议”的门槛；在乡镇一级为农民提供制度化的法律援助服务。要通过这些制度化渠道畅通公众参与要求，疏导非正常诉求给乡村秩序带来的压力，提高农民的参与效能感，加强农民对乡镇政权的认同意识，并最终推动乡村的理性发展。     第六，要高度重视将农村精英吸纳到乡镇公共治理过程中，发挥他们的积极作用。虽然由于快速的人口流动，许多精英脱离了农村，进入了城市，但是农村中依然有许多有威信、掌握资源的人士。他们是农村治理的重要力量，发挥他们的积极作用，并不意味着让他们都进入村委会、党支部，甚至被录用为乡镇工作人员，而是要给他们更多参与乡镇治理的机会和平台，使他们在农村社会中，而不是乡镇机构中发挥作用。     第七，要高度重视解决乡镇治理中存在的热点难点问题。根据最高检察院2009年的报告，在乡镇治理中，有八类容易滋生腐败、引起关注的问题。它们是:农村村镇建设、道路交通建设、农田水利建设、广播电视“村村通”、电网改造、饮水工程、沼气利用等农村基础设施建设；涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、政策性银行贷款、扶贫开发资金等支农惠农资金的分配、审批、管理和发放；天然林保护、退耕还林、退牧还草、环境污染治理、风沙源治理、水土保持和水源保护等工程项目；农村医疗卫生、社会保障、基础教育等农村公共服务事业；农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发；涉及抢险、救灾、防汛、优抚、移民、救济以及社会捐助公益事业的款物使用；乡镇综合配套改革、土地和林权制度改革、社会保障制度改革等各项农村改革；乡镇政权、农村自治组织选举等。③在这些领域，不仅要加强相应的管理，更要进一步扩大公共参与。通过保证相关利益主体的知情权、参与权，从根本上杜绝腐败。     第八，要加强对乡镇村干部以及广大农民的培训，使他们充分认识公共参与对乡镇治理改善的意义，掌握必要的参与工具、方法和技能。对于干部来说，要把培训的重点放在如何把党的“群众工作方法”与现实的农村变化结合起来，并学会使用新的参与工具和方法来组织公共参与；对于广大农民来说，培训的重点是清楚自己的参与权利和义务，了解有序参与的渠道、方法和手段。要鼓励一些有经验的公民社会组织参与到培训中，为培训提供必要的技术和知识支持。     第九，要充分认识到信息通讯技术在组织参与、扩大参与和提高参与效能中的作用。虽然农村与城市之间存在着信息差距，但是电视、手机、网络已经在悄悄改变农村生活。不能将这些信息通讯技术在农村公共生活中的作用只局限在“宣传”层次，将其只看作党和国家法律自上而下进行政策宣传的工具，要充分认识到这些技术已经成为农民维护自身权益、组织集体行动的便利而有效的工具。因此，要充分关注这些信息通讯技术为乡镇公共参与提供的新平台、新渠道，有效发挥已经建立的各种远程教育网络，使更多的农民成为使用者。乡镇党政机构不仅要在常规的公共参与活动中发挥主导作用，也要在这些新的公共领域中发挥引导与协调作用。     第十，要改革现有乡镇党政机构的评估标准，从侧重乡镇管理向强调乡镇治理转变。乡镇治理与乡镇管理的根本区别在于，它强调公共事务的解决需要多主体参与。法治、责任、回应、透明、授权、合作、民主等是治理过程中遵循的基本理念，也应该成为评价乡镇党政机构运行的标准。这些标准可以具体化为：乡镇党政机构、村民自治机构运行的透明度、参与度；它们对当地公共需求的回应性、责任性以及执行上级政权命令的有效性；当地群众和各类社会组织参与公共事务的积极性；建立自治组织的自主性；自我管理的能力；各类治理主体的合作水平以及他们对乡镇政权、乡镇社区的认同感。     　　     注释：     ① 参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变》中央编译出版社1998年版。     ② 张新光《论中国乡镇改革25年》,载于《中国行政管理》2005年第10期。     ③ 《最高检将深入查办破坏乡镇选举等涉农犯罪》,参见中国新闻网2008年5月8日。     　　     （作者单位：中央编译局当代所）    进入专题： 公共参与 乡镇治理    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 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