于建嵘

　　 　　 导论 　　 　　 中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。 　　 中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。 　　 　　 一、农村土地权利状况 　　 　　 （一）农村土地权利发展变化的历史演进 　　 1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。 　　 解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。 　　 2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。 　　 为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。 　　 3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。 　　 上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。 　　 随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。 　　 4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。 　　 为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。 　　 温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。 　　 综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。 　　 　　 （二）农村土地确权的目的和意义 　　 为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。 　　 对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。 　　 　　 （三）土地确权的基本原则 　　 第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。 　　 第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。 　　 第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。 　　 第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。 　　 　　 二、土地权利概述 　　 　　 （一）有关法律与技术规程对土地类型的分类 　　 现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。 　　 1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。 　　 2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。 　　 3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。 　　 综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。 　　 　　 （二）土地权利种类 1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想（http://www.aisixiang.com），栏目： 天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/72782.html 文章来源：作者授权爱思想发布，转载请注明出处（http://www.aisixiang.com）。

　　 【内容提要】 自媒体时代的社会动员方式，使群体性事件具有更广泛的社会参与度。但自媒体的传播特征又使这种参与具有独特的困境，主要表现在：抽象愤怒与集体狂欢、民粹主义下的“无社会组织”后果、话语和行为的无理性破坏等。要重塑公民有序化的政治参与，政府不仅需要执政智慧，更需要与社会发展相适应的新的治理思维。建立健全制度化的维权机制，畅通公民的利益表达与利益保障机制，提高弱势群体在利益综合以及政策制定中的博弈能力，是破解自媒体时代公众参与困境的必由之路。 　　 【关 键 词】自媒体时代/公众参与/环境维权/抽象愤怒/权利意识 　　 当前，中国社会已进入自媒体时代。自媒体是以个人传播为主的媒介方式，每个人都是信息传播源，网民通过微博、论坛、贴吧、博客等现代网络传播方式，从不同层面来记述与评判社会事件，并开始关注与自己并无直接利益关系的事情。这促使网民的行为具有更多的公共性，为自媒体时代的公众参与提供了更多途径。但是，自媒体时代的意见表达，也可能由于缺乏法律与社会道德规范，演变为个人发泄怨愤的社会冲突。这种冲突因网络动员的交互性与传播的快速性而变得更具破坏性。这一点在目前中国的群体性事件中有较为明显的表现。① 　　 本文试图通过对近年来中国群体性事件与自媒体之间的相互关联性进行分析，来解释自媒体时代所具有的社会动员方式是如何影响公众参与及其独特的困境，并试图寻找破解这种参与困境的基本对策。 　　 一、预防型维权与网络动员 　　 近几年来，有关大型化工企业、采矿及大型电站建设、垃圾焚烧等领域的环境问题引发的群体性事件在迅速增加。据统计，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29％的增速，2012年中国环境重大事件增长120％。[1]这其中，2012年发生的四川什邡事件、江苏启东事件、浙江宁波事件均产生过巨大的社会影响。通过对这些事件的调查，我们可以发现如下几个特征： 　　 其一，从“事后救济型维权”向“预防型维权”发展。2005年，浙江东阳受到污染侵害的民众多次群体上访，并最终造成了激烈的冲突，是学界公认具有影响力的第一起环境群体性事件。②从行动爆发的时间和维护权利的性质来看，属于“事后救济型维权”，即环境污染已经发生，并对特定的人群产生了危害，是公众权益已受侵害后的维权。而自2007年厦门PX事件延续至今的许多事件，如2012年发生的四川什邡事件、江苏启东事件、浙江宁波事件，则是因“可能发生的风险”而引发的群体性事件。这些事件，均发生在立项或施工阶段，项目是否有危害，并没有得到确切的证实，且传言不一定有科学依据。某些项目还具有符号意义，如从厦门PX事件，到大连再到宁波等地都因此项目引发了群体性事件，而参与的民众并不一定知道、有的甚至不想去知道PX是什么，有什么危害。维权民众抱着对自己没有好处，却有可能有害处的心理，来预防对自己可能的利益损害。为此，一些学者将这种冲突称为“邻避”冲突，即因一些带有污染性的设施如变电站、垃圾掩埋场、医院、发电厂等设施而引发的维权冲突。[2]公众不希望这些“邻避”设施建在自家附近。 　　 其二，许多事件背后均有较复杂的利益关系，而环保成为各种利益诉求共同运用的具有当然正当性的话语。如江苏启东事件，就有普通民众、活动的组织者、房地产商、本地公务人员、外地交流来的主政官员以及上级政府与下级政府等等之间的利益冲突。[3]许多遭到反对的建设项目实质上都牵涉官员的个人政绩、征地拆迁、渔业受损、房地产项目、小化工企业等诸多复杂利益。在诸多利益中，当地居民的利益往往被忽视。政府为了刺激GDP增长，不惜引进一些可能具有潜在污染性的项目。但是，“邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征。通常这些设施所产生的经济效益是为全体社会所共享，然其设施产生的外部效果(如污染、房地产值下跌等)却要由设施当地居民所承担。基于邻避性设施的‘有福同享、有难自己当’特性，使得被选定设置邻避性设施之社区避之唯恐不及”。[4]这是居民产生“不要建在我家后院”(Not In My Back Yard)情绪的基础。而随着经济的发展，人们对和自身密切相关的居住环境的要求越来越高，居民担心建设项目对自己的身体健康、环境质量和资产价值带来负面影响，往往强烈反对具有潜在污染性质的设施对自身利益可能造成的危害，甚至会引发高度情绪化的对抗行为。为此，环境问题因其与每个人的利益紧密关联，容易成为一个公共话题而引起广泛的关注，这种关注因公众自身的焦虑和不安全感而不断被强化。 　　 其三，网络时代的社会动员方式，使事件具有更广泛的社会参与度。环境问题具有一定的地域性，而网络时代的意见领袖可以通过自媒体，很容易将其变成地域性的社会公共话题。一般来说，议题最初源于网站的地域性贴吧或论坛。近年来，个人微博也对信息的广泛和迅速传播发挥了重要作用，然后会以网友聚会的方式从网络走到现实生活中。在民意互动过程中，一些地方名人也参与其中，并在事件过程中起到关键性的作用。如某一排污引发的群体事件，具有本土身份的原法院副院长和政协副主席就是核心人物。但正是由于网络社会动员的主体往往不是国家、执政党，动员不具有强制性，要转变为现实行动，取决于能否吸引其他社会成员的加入，这些成员能否从中获得社会利益、经济利益和情感利益等。而且当获得的利益大于行动的成本时，虚拟动员成为现实的可能性才较大。[5]而且，在“以人数赌安全”的隐秘规则支配下，参与者越多，分摊到个人头上的风险似乎就越小，这为潜在利益相关者的参与提供了心理保障。 　　 其四，环境群体事件抗争的主要对象是侵权的企业和政府，事件的结果往往造成多输局面。在各种利益的纠葛中，事件会转化为民众对地方政府的抗争，事件的发展过程容易偏离最初的议题。在各种对社会不满情绪的作用下，经常发生较激烈的对抗，常伴有围堵党政机关、阻塞交通、围堵河坝乃至于打砸抢烧行为，最后均以政府妥协而告终。如什邡宏达钼铜矿属于四川灾后重建国家支持的项目，根据设计及环评，并不会对当地造成环境问题，而且会对当地经济产生重大影响。事件发生的一个重要原因在于，网络政治动员是一种新的政治提取能力，体制外成员更善于通过它获得同政府和传统权威抗争的力量。互联网增强了个体从底层重建社交性结构并构筑集体认同的能力，原子式个体以更快的速度和更有效的方式开展社会协作，形成了“有效”钳制或颠覆当权者的相对优势。[6]但民众在与政府博弈过程中出现的非理性狂躁情绪，容易导致其事实上的违法犯罪行为，这也为政府使用强制权力维护秩序提供了凭据。在此过程中，双方都不是赢家，因为无论是政府的权威与合法性，还是公众自身的利益保障机制，都受到了破坏，并使传统社会一直存在的官民之间紧张与僵化的关系得到某种程度的固化。 　　 二、抽象愤怒与集体狂欢 　　 网络动员下的民众环境抗争是一把双刃剑，它在拓展公众的参与渠道并对地方政府施加压力的同时，也蕴含着群氓的集体狂欢，打砸抢烧公私财物，甚至针对被抗争者的残酷伤害等消极方面。2012年因反日游行示威引发的社会骚乱，就展现了非理性狂躁所具有的严重破坏性。2012年9月15日，随着中日钓鱼岛争端的演化升级，许多城市发生了大规模的“反日示威游行”，抗议日本的购岛等侵犯我国主权和领土的行为。然而，在游行示威过程中，一些城市如长沙、西安、青岛等地出现打砸日本车、打伤日系车车主甚至焚烧大型商店等违法行为。在这一事件中，以网民为代表的民众群情激奋，民意难平，体现出一种抽象愤怒和集体狂欢意识。 　　 其一，网络共振与抽象愤怒。在自媒体时代，特别是微博诞生之后，由于信息发布的平民化、个性化、交互强、传播快等特点，人们可以相对容易地表达自己的情感与观点。这种观点经过网络传播极易引起舆论响应与集体共鸣，从而使一个微小的事件演化为一个社会焦点话题。随着事件的发展，它甚至会产生连直接利益相关者都无法掌控的破坏性力量。不难看出，无论是环境抗争还是反日游行，这些事件背后，都隐藏着民众无名的怒火。这不是一种“具体”的气愤及怨怒，不是特定之人对特定之事的怒气冲天，更不同于钉子户因自身权益受损、自认人格尊严受到侵犯时的愤怒，而是如石首事件、瓮安事件那样，是不特定之人对特定之事的集体性的义愤填膺；或者是特定之人对不特定之事产生的愤怒，比如某位网民对层出不穷的爆炸性事件的愤愤不平，某位进城务工人员对受到经常性歧视的积怒宿怨。当然，这两者也存在重合之处。简而言之，就是不特定之人因不特定之事引发的普遍和长期的愤怒，因为存在这样一个共同、本质的特征，可将其称之为“抽象愤怒”，以与一人一事的愤怒相区别。 　　 一般来说，抽象愤怒产生的原因主要有以下四点：(1)因为在房产、教育、环保、社保、城乡分割等民生问题上，政策性的二次分配失衡使地方民众利益受到一定的损害，但对生活还未有颠覆性、决定性的影响。这种愤怒范围广且持续时间长，但强度不高。(2)民众对公平正义的理解和价值判断，与其在政策、法律及其实施中的体现出现偏差。革命先烈杀税警闹革命代表正义并受到颂扬，杀警察的杨佳却是违犯法律的罪犯。这其中的价值评判，因意识形态的差异而受到一些网络愤青们的质疑也是经常的事情。(3)民众日益发现自己与某些不公平事件中的受害者处于同样的境地，每个人都可能是潜在的受害者，噩梦是否成真只是一个运气和概率的问题。失去安全感带来了物伤其类式的愤怒。(4)因为总能找到比自己付出更少、得到更多的群体和个人，原因则是见不得光的背景关系或潜规则等，这种相对剥夺感广泛存在于社会各阶层，包括利益和公正两方面。因此，民众极易将仇恨、愤怒情绪由发泄于特定的对象转向不特定的对象，属于“仇恨转嫁”。[7]这种“仇恨”，是社会矛盾长期郁积而导致的集中爆发与外化，往往具有巨大的破坏性。 　　 其二，民粹主义下的“无社会组织”后果。互联网引发的公共事件无法摆脱共意性社会运动推动社会变迁的有限性。参与互联网公共事件的多是分散的社会个体成员，其价值观、通讯能力存在多重分歧的可能性，并且他们对政治权力的影响力非常薄弱，并不具备对特定事件持制度化处理方式的能力。当代中国互联网公共事件往往是“个案型”事件，无法成为推动制度变迁和社会变迁的力量。[8]从现在掌握的一些情况来看，“9·15”事件在很大程度上是底层民众对社会强烈不满情绪的极端宣泄，而钓鱼岛事件使得这类宣泄披上了爱国主义的外衣。由于这些民众自发的游行示威行动，都是一些无社会组织的街头行动，不能约束不法分子的打砸抢烧行为，最终演变成为局部的社会骚乱，破坏了社会秩序，并造成了极坏的社会影响。这起事件表明，当一个社会存在普遍不满的人群时，需要特别警惕民粹主义者歪曲利用人们的爱国热情。 其三，话语和行为的非理性破坏。社会运动理论认为：决定一个国家媒体和公共舆论基本行为的根本因素是这一国家中国家和社会的关系。[9]267-272在现实环境下，可以预见，抽象愤怒会在相当长的时间内存在，它的表现也可以分为爆发、表达和隐忍三类。借网络民意得以表达的抽象愤怒是显性化的，党和政府既可以从中了解民怨，也能体会到舆论监督的好处。但是，网络生存中的角色虚拟化，使网民的言论和责任是不对等的，表达和发泄容易走向偏激和非理性的方向。[10]而政府担心其超过一定的“度”而失去控制，往往会从社会管治的角度加强监管，这又常被理解为剥夺言论自由，仿佛火上浇油，带来了恶性循环。更多的抽象愤怒则是隐性的，好像冰山沉没在水下的那部分，巨大而又难以捉摸。隐忍才是最可怕的愤怒。因为无从表达就不再表达，这就将问题积累下来，最后可能将对具体事件、体制等的怨气，( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编： frank 发信站：爱思想（http://www.aisixiang.com），栏目： 天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/71589.html 文章来源：上海大学学报社会科学版2013年4期

　　 内容提要：本文认为，当代中国政治发展的突破口是县政改革。县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。当前各地所进行的”强县扩权”或”扩县强县”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性，维护公共利益的制度底线。 　　 越来越多的研究成果表明，当代中国政治发展的突破口是县政改革[1]。就现实政治而言，目前中国许多省市都在进行”强县扩权”或”扩权强县”的改革实践，希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力，并最终改变目前的行政层级实现”省管县”。那么，扩大县级政府的权限能否真正打造出改革者所期望的地方责任政府？或者说，这种分权式的改革是否代表了中国县政改革的方向和基本路径呢？ 　　 要回答这些问题，就不仅仅需要对现实政治的把握，而且需要建构有解释力的理解模式。在中国目前的政治体制和政治语境下，我们认为，”强县扩权”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险，有可能产生严重的社会问题[2]。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府，通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。 　　 行政分权与县政自治 　　 一般来说，由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义：一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型；其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面：横向的、水平分权（separation of powers），针对的是全权主义的肆虐；纵向的垂直分权，解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权，主要是指政府内部职权的纵向分配模式，也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的”强县扩权”等改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。 　　 早在1992年，浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权，赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。１９９７年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限；２００２年８月，浙江省正式下文将３１３项审批权下放给绍兴县等１７个经济强县（含县级市）以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市)；2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2007年，四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为此，除上述省市外，还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称”强县扩权”或”扩权强县”改革[3]，主要试图在财权和事权两个方面对现有行体制有所突破。 　　 其一，在财政上实行”省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变[4]。比如浙江就规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，２００４年５月湖北省财政厅发布的《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》就规定，实行省管县（市）的财政管理体制的基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县（市）收支范围划分，省财政将予以规范和调整，另外湖北省各市、县（市）人民银行国库直接对省报送收入报表，省直接确定各市、县（市）的资金留用比例，资金留用比例一年一定。 　　 其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面，虽然在具体的程序上有所不同，但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是：”责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，为了扩大县级政权（区、市）管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。其规定，在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整，原需报市政府审批的，今后将由区、市、县政府审批，报市政府备案；除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外，工业项目总投资在2000万元以下不含2000万元　和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下不含5000万元的基础设施建设项目的环境影响评价文件，由区、市、县环保部门审批。 　　 从这些规定可以看出，目前在中国各地进行的”强县扩权”或”扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现”省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为”适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”[i]。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以实现突破”市管县”体制这一目标。 　　 中国市管县体制起始于1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。1960年底，全国有５０多个地级市领导县。文革前后，国家行政体制有所调整，到1977年，除京津沪３个直辖市外，全国90多个地级市只有３９个市领导县。1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定”直辖市和较大的市分为区、县”。1982年，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年２月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至２００１年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％。地级市领导的县数量占全国县总数的70％。但是，中国《宪法》和《组织法》中，没有地级市这种说法[ii]。而据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，不超过三级。管理层次多就造成管理幅度小[iii]。在现实中，”市管县”体制中大部分的经济、社会决策权归地级市所有，直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此，在一些新建省市中，就没有地市这一级，实行省管县。如海南自1988年4月份建省设大特区伊始，便率先采取了省直管县的分级制度，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，没有地级市这一行政层级。问题是，在还存在地级市的行政框架下，通过分权能否解决市对县的影响力。也就是说，在”强县扩权”中，市级政府是放权的利益流出团体。基于自身利益最大化之上，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段[iv]。事实上，在一些经济欠发达地区，如河南等地，所进行的”扩权强县”改革实际的运行情况并不如意，新的矛盾凸显出来，主要有以下几个方面：其一,省辖市对扩权县市的支持力度减弱。在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。其二,垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。其三,由扩权带来的这部分县市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护旧”主人”的关系，这就大大增加了这些县市主要领导进行协调的工作量。县市普遍感到有了”两个婆婆”，造成办公成本增大,由原来的”一头协调”变为”两头协调”，事反而更难办了[v]。 　　 也就是说，要解决”强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。 需要指出的是，”县政自治”与”省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不相同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的”省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，”强县扩权”到”县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。即在分权性质上，要从行政性分权的向法治性分权转变，使相对主观随意性的行为成为制度性和科学性的分权；在划分依据上，从以政策文件为主要依据和手段的向以宪法、法律为依据和手段；在划分主体上，从以行政机关自身为主体，向以独立的第三方（如立法机关）为主体；在划分内容上，从以行政放权为主的，向全面性的系统性分权为特征；在划分方法方式上，从多级同构式的分权，向依中央和地方政府应提供的公共物品的范围来划分等等[vi]。事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。历史学家魏光奇就指出，所谓官治是指国家自上而下任命官员运作的国家行政，而自治则是由地方社会自下而上推选本地人士运作的地方行政。这两种模式的相互排斥与结合，构成了20世纪上半期中国县制改革和演变的主轴[vii]。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出，”中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。”县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”[viii]。可见，在孙中山这里，县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。当然，县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。”村民自治”是一种社区自治，他所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，他因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编： frank 发信站：爱思想（http://www.aisixiang.com），栏目： 天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/71060.html 文章来源：作者授权爱思想发布，转载请注明出处（http://www.aisixiang.com）。

　　 摘要：农村基层政权是整个国家政权体系的基础。当前农村基层政权功能异化和结构性退化的问题未得到有效解决，在运作中面临着一些困境。为此，探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造，仍然是一个未完成的课题。当前，应明确基层政权的政治定位，转变基层政权的角色，强化国家的监督与控制能力，以有效规制基层权力的运作。同时，培育社会组织，强化民众对政府过程的参与，促进国家监控能力与社会自治能力的双向演进。 　　 [关键词] 农村基层政权；乡镇政权；权力“悬浮”；“维稳”异化；“与民争利” 　　 农村基层政权是整个国家政权体系的基础。自20世纪80年代“撤社建乡”以来，作为基层政权的乡镇就在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。农业税取消后，乡镇政权面临着重要的改革机遇，但经过综合改革的乡镇政权却没有真正实现服务型政府的建构目标。不少乡镇政权仍然将主要精力和大部分资源用来应对上级下派的行政性事务，没有时间和能力向广大农民提供公共服务。因此，税费改革后，基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展。[1]尤其是近年来在经济发展和维护稳定的双重压力下，农村基层政权面临着权力“悬浮”、“维稳”异化、“与民争利”的现实困境。这些困境严重制约了基层政权职能的有效发挥，并在基层治理中造成了日益严重的紧张关系。 　　 一、权力“悬浮” 　　 目前，我国最基层的政权组织是乡镇政权，它包括党委、政府、人大等主要机构，代表国家权力对广大农村地区进行治理。设立乡镇一级政府，不仅影响了传统乡村自治权的发挥，也让国家财政背上了沉重的包袱。近年来国家采取的取消农业税、实施各种惠农政策以及推行乡镇综合配套改革等一系列措施确实起到了一定的作用，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，在一定程度上缓和了农村地区的社会矛盾。不过，基层政权功能异化和结构性退化的问题却并未得到有效解决。与税费改革之前相比，问题的表现形式略有不同。归纳起来其中之一是基层政权的“悬浮化”。取消农业税之后，很多中西部缺乏资源、经济发展相对较差地区的基层政权，其收入来源主要靠国家的转移支付，它们会把主要精力放在如何维持自身的生存运转。为此，一些学者将基层政权的特性概念化为“维控型”政权。[2]对于向农民提供公共产品和公共服务，基层政权既没有能力，也没有动力。在这种情况下，基层政权与农民的关系日益疏离，逐渐成为“悬浮”于农村社会之上的一级政权。周飞舟认为，税费改革后，基层政府的行为模式由过去的“要钱”“要粮”转变为“跑钱”和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。[3]乡镇政权正在走向“不作为”，这使得基层治理的能力严重弱化。 　　 尽管乡镇政权长期以来扮演了基层政权的角色，但就当前中国的现实情境而言，我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权缺乏完整的制度架构与权力设置，它没有法院、检察院、纪检委等机构，而县级政权具有完整的组织和制度设置，具有独立承担相应权责的权力基础；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个“综合体经济体”来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇在财权、事权等方面都要依附于上级部门。因此，县级政权才是承接国家与民众的完整的基层政权。 　　 在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。它的合法性来源于中央政权自上而下的政治授权，它以国家力量为后盾并在压力体制下成为国家政权的重要而基础性的组成部分。这是目前县级政权的“支撑点”所在。但是，这种支撑逻辑下的县政，更多的是一种维护社会“刚性稳定”[4]的强制性力量，除了经济建设之外，民众自发的、自觉的制度性社会、文化力量和支撑点尚难以找到。 　　 因此，基层组织一旦弱化，应对风险的能力和社会控制能力就严重不足，导致基层政权的有效性无法得到保障，而有效性的缺失又导致基层政权的合法性受到严重冲击。这主要表现为信访案件和群体性事件的高发，基层治理陷入困境。在有些地方甚至出现了黑恶势力的沉渣泛起，地下教会和其他邪教在农村蔓延，在地方经济发展和社会秩序重构中兴风作浪。因此，对当前基层面临的治理问题需要引起高度重视。 　　 二、“维稳”异化 　　 “维稳”的本意是采取一些措施保持人们的生产、生活秩序以及社会治安秩序等不发生失序或动荡不安。现在这个词已经偏离了其原初的意义，变成一个异化了的概念。在很多基层党政干部眼里，“维稳”中的“稳”更多的是作为一种政治意义上的“稳定”，甚至有些干部干脆直接将其理解为保持自己政治前途的“稳定”。当前，基层维稳在运行机制、理念和方式三个方面都存在异化现象。 　　 其一，维稳运行机制异化。当前，中国的社会稳定是一种“刚性稳定”。其中，压力维稳是“刚性稳定”的运行机制。具体而言，压力维稳机制依托于当前中国特有的“压力型体制”，通过政治承包的方式，将维稳责任自上而下地层层分解给地方各级政权组织，并且维稳压力在传递过程中，遵循自上而下的单向度运作路径。[5]这样，一方面，乡镇政权作为压力型体制最末端的一级政权，相比于其它层级的地方政权组织承担着更多的维稳压力。以信访为例，面对“信访潮”汇集北京的情况，中央一级往往面临着很大的压力，于是会采取各种措施试图将信访压力下放给地方。在这个过程中，省、市、县、乡四级政权组织承担的压力大小是不同的。一般而言，省、市两级主要起传导作用，承担的压力相对较小；而县、乡两级，尤其是乡镇一级却是压力的末端，承担的压力相对较大。另一方面，中央不断向下施加维稳压力并加大考核与责任追究力度的初衷也是为了将矛盾化解在基层，让基层党政干部尽量解决民众反映的问题。但在实际运行过程中却可能出现意外后果，即基层政权为了完成上级下派的维稳任务不被“一票否决”，会采取各种方式和手段，甚至采取非法手段，不但不能解决访民反映的问题，反而成为他们进一步上访甚至采取极端行为的缘由。这样，压力维稳运行机制出现了异化，使得上级施加的本来促使基层政权向好的方面改变的良性压力，变成了促使其向更坏的方面改变的恶性压力。这也是当前的农村基层政权没有实现其建立服务型政府的改革初衷，反而将主要精力和大部分资源投入到维稳中，出现“维稳”之乱的主要体制性原因。 　　 其二，维稳理念异化。当前，维稳概念的泛化，部分基层党政干部将维稳视为保持自己权位稳定的代名词。一些基层党政干部为保住自己的政治前途，应付上级对稳定工作的考核，将原本由宪法和法律赋予并保障的属于公民权利范围内的一些正当行为纳入到“维稳”的范畴之中，从而出现“维稳是个筐，什么都往里装”的乱象。在异化了的维稳理念下，基层干部把绝对稳定作为管治目标，片面理解和践行“稳定压倒一切”的理念，经常把民众正当的利益表达行动看作是破坏社会管治秩序的“不稳定因素”。在20世纪80年代末期，邓小平之所以提出“稳定压倒一切”的口号有其特定的国际、国内环境，在当时也确实起到了一定的积极作用。但随着社会形势的发展，“稳定压倒一切”已经日益脱离其提出的时代背景，以此为原则制定的维稳政策的弊端也愈发明显，尤其是在经过较长时间的宣传动员和强力灌输之后，“稳定压倒一切”已经固化为一种思维定势。“在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路，凡是可能影响稳定的事情都要暂停；社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾都要上升到稳定和安定团结的高度；在党和政府工作中，影响稳定成了无法担当的政治责任。”[6]在这种维稳理念的影响下，许多基层党政干部不能以“平常心”来看待社会冲突，更不能认识到社会冲突具有缓解社会政治压力的减压阀作用，而是将稳定视为一切，为了稳定可以牺牲经济发展，可以侵犯公民权利，可以采取任何措施，其根本目的就是要保证在自己的任期内绝对不能出问题。一旦不小心出了问题也要想尽一切办法摆平，尽量减少影响。这些异化的维稳理念的存在是农村基层政权出现“维稳”之乱的意识形态原因。 　　 其三，维稳方式异化。一般来说，农村发生矛盾纠纷之后，处理的基本程序是双方当事人先进行协商，或者是在第三方主持下进行调解。多数情况下，基层干部作为公共权力的掌握者，应该作为主持调解的第三方，扮演维护社会规则的仲裁者角色。但由于农民对基层干部的信任度不高，认为他们不能公平公正地处理问题，而走司法程序也会面临着费用高、耗时长、司法地方化等问题。这样在协商调解和司法程序不能解决问题时，人们就只能采取被视为权利救济最后救命稻草的信访。但在实践中，本应作为正常司法程序补充的信访却成为人们解决纠纷和实现权利救济的主要方式，而且人们往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。[7]这就造成了现实中人们遇到矛盾纠纷时首先会考虑上访，而且会选择到北京去，从而造成信访量激增的“信访潮”。为了应对大量上访民众涌进北京的“信访潮”，中央政府提出要把矛盾纠纷化解在基层，强调信访事项的“属地管理”原则，并对各地进京的信访量进行统计排名，对排名靠前的地方主要领导实行责任追究和“一票否决”。由此，本是为了落实宪法赋予人民群众批评建议权、申诉控告检举权的信访却成了地方党政干部眼中的“不稳定因素”。这样，基层干部针对群体上访、越级上访更是不惜代价，并采取任何措施保证其不能发生。于是，为了实现“零进京、零上省、零到市、群体性事件零发生”的“四零”维稳目标，基层党政干部开始采取异化的维稳方式，如“花钱买稳定”、采取强力控制等。需要指出的是，这些异化的维稳方式还包括不同类型的具体形式，如“花钱买稳定”包括：一是给“不稳定制造者”物质利益以对其进行“收买”；二是给国家信访部门工作人员物质利益让其撤销信访登记量所进行的“贿买”；三是加大维稳经费的投入力度，把大量公共财政资金投入到维稳工作中。 　　 三、“与民争利” 　　 基层政权作为国家权力体系的重要组成部分，意味着它在基层治理中应以辖区内的民众利益为旨归，以提升公众的福祉与谋求公共利益的最大化为目标。但在现实中，部分基层政权的运作特性却表现出极强的自利性。 首先，一些基层政权在治理中“与民争利”的现象普遍化，造成了日益严重的利益矛盾和社会冲突。税费改革后，尽管基层政权直接从农村获取的资源有所减少，但它依然沿袭了传统政治的运行模式，其汲取性特征通过“土地财政”的运作而更加明晰地展现出来。基层政府作为具有独立利益的经济实体，由于缺乏足够的财政支撑其运作，其行为表现出严重经济化特征， 而其社会公共服务职能严重缺位。在实践中，基层政府通过土地的征用与商业开发，来获取巨额利润。由于当前土地产权的不明晰，导致在有价值资源的产权未能得到完全界定和保护的领域，各个社会集团都可以运用自己的权力、资源和能力去获取。[8]在土地问题的利益博弈中，基层政府与农民之间的力量并不均等，农民不但缺乏赢得博弈的实体化手段，甚至缺乏他们本应知晓的关于土地补偿的相关信息。在信息不对称的基础上，基层政府可以通过对土地征用补偿款与国家惠农资源的掌握而决定分配多少、如何分配、何时分配等问题，从而变相地占用一定数量的资源而获利。由于政治体系运作过程的封闭，民众很难实际参与政治过程，因而，对于一些与其切身利益紧密相关的议题无法有效表达自己的诉求和意见，其权益维护也无法得到保障。由于政府强制性的“与民争利”的行为时有发生，导致基层政权与民众的关系相当紧张，( 点击此处阅读下一页 ) 本文责编： frank 发信站：爱思想（http://www.aisixiang.com），栏目： 天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/68986.html 文章来源：行政管理改革